水利工程建设与国土空间生态保护红线协同适配机制研究

李开华¹  苗冬²  刘德成³

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摘要：国土空间生态保护红线是维护区域生态安全的重要边界，水利工程建设在保障水资源调配防洪减灾等功能的同时，容易与红线管控要求产生空间上的矛盾。部分水利项目在规划施工环节未能充分衔接红线管控规则，引发生态扰动与审批推进受阻等现实问题。本文梳理工程对接红线过程中的现实问题，从前期研判过程管控以及运行保障层面提出适配对策，为水利工程实现建设发展与生态保护协调推进提供实践参考。

关键词：水利工程建设 国土空间 生态保护红线 协同适配

0 引言

我国国土空间生态保护红线制度全面落地实施之后，各类开发建设活动均需要严守生态安全边界。水利工程承担防洪供水水资源调度等公共职能，部分项目受水文条件制约，不可避免临近或者涉及生态保护红线范围。工程开发需求和红线管控约束之间的矛盾逐步显现。如何在发挥水利工程社会效益的前提下守住生态底线，已经成为现阶段项目推进需要解决的现实难题。开展水利工程与生态保护红线协同适配研究，能够减少工程实施带来的生态破坏，推动水利建设在国土空间管控框架下有序开展，具备较强的现实实践意义。

1 水利工程建设对接生态保护红线现存现实问题

1.1 项目规划选址与红线空间存在冲突

水利工程选址受流域水文地质以及水资源分布条件约束，可供选择的建设范围相对有限，部分枢纽泵站以及河道治理项目难以完全避开生态保护红线覆盖区域。部分项目前期规划阶段对国土空间底数掌握不够充分，空间比对工作深度不足，仅依靠基础图件开展方案编制，未能实地核查红线内部生态要素分布情况。项目方案编制更多侧重于工程功能实现以及投资造价控制，对红线区域内动植物栖息地水源涵养功能等生态要素考量不足，直接造成规划方案与红线管控要求出现空间重叠。项目进入报批阶段才暴露空间冲突问题，只能重新调整选址或者修改工程方案，拉长项目前期工作周期，增加前期勘测设计成本，也会打乱区域水利建设整体实施节奏，不利于区域水资源保障任务按期落地推进^[1]。

1.2 施工活动对红线区域造成生态扰动

水利工程施工周期长作业面分散，土石方开挖围堰搭建施工便道修筑等作业，会对地表植被土壤以及水域环境形成直接扰动。当施工区域临近生态保护红线时，若没有针对红线范围制定专项管控方案，大型机械作业物料堆放以及施工废水废渣处置，极易侵入红线管控范围，破坏原生植被群落，干扰本土动植物生存环境。部分施工单位的生态保护意识不足，现场管控偏向工程进度与施工安全，没有划定明确的施工避让范围，临时工程设置随意，进一步扩大扰动影响范围。施工产生的泥沙以及生产生活污水进入红线内水系，还会改变水体水文情势，影响湿地河湖生态系统稳定。这类扰动很多具备不可逆特征，后期开展生态修复需要投入大量人力物力，也会削弱生态保护红线维持区域生态安全的基础能力。

1.3 跨部门协同处置工作存在明显不足

水利工程建设涉及水利自然资源生态环境多个主管部门，不同部门的工作侧重点存在差异，水利部门侧重工程防洪供水等功能目标，自然资源部门负责生态保护红线的空间管控，生态环境部门监督生态保护修复落实情况。项目推进过程中各部门信息共享不够充分，前期方案研讨阶段缺少常态化联合研判，多是在行政审批环节才开展意见对接，问题发现相对滞后。不同部门技术标准与管控理解存在区别，针对水利工程涉及红线的判定尺度难以快速形成统一结论，项目单位需要反复开展方案修改与材料补报。部门之间缺少常态化沟通平台，对于工程避让减缓修复等措施的联合论证不足，容易出现重审批轻过程监管的情况，项目施工阶段各部门现场联动监管力度有限，难以及时制止突破红线管控的建设行为，制约协同管控成效的充分发挥^[2]。

2 水利工程建设与生态保护红线协同适配实施对策

2.1 项目前期强化国土空间统筹研判

水利工程项目开展前期勘测规划工作时，应当主动对接国土空间基础信息成果，将生态保护红线空间核查纳入方案编制必要环节，转变后期被动整改的工作模式。规划编制阶段同步开展实地踏勘，摸清红线范围内林地湿地河湖以及重点保护物种分布状况，把生态本底条件作为工程选址线路比选的重要依据。优先通过线路调整、工程与布局优化等方式，尽可能避让生态保护红线，从源头化解工程建设与红线的空间冲突。受客观条件制约无法完全避让的项目，要充分论证建设的必要性与不可替代性，科学评估工程活动对红线生态功能造成的影响，同步制定影响减缓措施。主动邀请相关主管部门提前参与方案研讨，吸纳多方意见完善项目设计，减少审批阶段方案反复修改，切实提升项目前期工作质量与推进效率。

2.2 建设全过程落实生态保护管控措施

在无法完全避让生态保护红线的前提下，水利工程应当把生态保护要求贯穿施工建设的全部流程，严格限定施工作业的实际范围，严禁随意扩大扰动区域。结合红线内部生态敏感要素分布划定施工禁止进入区域，规范临时工程物料堆放施工便道的布设，尽可能依托已有场地布置临时设施，减少地表植被的清除破坏。优化施工工艺降低土石方开挖规模，做好施工废水弃渣的收集处置，防范污染物流入红线管控的河湖湿地水域。落实现场生态保护管理责任，对施工人员开展生态管控相关宣贯，强化施工现场日常巡查，及时纠正违规作业行为。同步落实边施工边保护的工作思路，对已经受到扰动的区域及时开展临时防护，项目阶段性完工之后迅速启动植被恢复水域生态修复等工作，降低工程建设对红线生态系统的负面影响，最大限度维护红线原有生态服务功能。

2.3 健全项目落地运行相关保障举措

完善多部门协同工作模式，搭建水利自然资源生态环境部门常态化沟通对接渠道，推动空间数据项目信息互通共享，把联合研判前置到项目规划阶段。统一水利工程涉及生态保护红线相关问题的处置思路，明确工程影响评估避让减缓修复的实操要求，减少不同部门之间的执行尺度差异。建立覆盖规划施工后期运维的全过程监管机制，运用遥感监测现场核查相结合的方式，跟踪项目建设对红线区域产生的实际影响，及时发现并处置各类违规建设行为。压实项目建设单位主体责任，将生态保护相关要求纳入工程建设考核内容，保障各项生态保护修复资金足额到位。项目完成竣工验收之后持续开展生态成效跟踪监测，根据生态恢复实际情况动态调整管护手段，实现水利工程功能发挥和国土空间生态保护红线管控目标的协同落地^[3]。

3 结语

水利工程承担区域水资源保障与防洪减灾的重要使命，而生态保护红线是守住区域生态安全格局的关键抓手，二者之间不是完全对立的关系。很多项目面临的空间矛盾，可以通过前期统筹方案优化得到缓解。推动二者协同适配不能只依靠事后整改，需要落实到规划施工监管全流程，强化多部门联动，平衡工程建设需求和生态管控约束，让水利工程在发挥社会效益的同时，守住国土空间生态安全底线。

参考文献

[1]周毅琦.新时期国土空间规划体系下建设项目用地选址选线存在的问题及策略[J].中国地名,2026,(3):0052-0054.

[2]赵伟轩.生态保护红线落地管控与国土空间协调发展分析[J].中国建筑,2026,9(20):157-159.

[3]黄梦倩,朱佩娟,王楠.面向高质量发展的国土空间规划实施评价指标体系构建[J].规划师,2025,41(8):73-81.

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