新型城镇化背景下农村集体土地征收补偿机制优化研究

汤方成

丹东市自然资源事务服务中心 11800

摘要：在我国新型城镇化战略不断推进的过程中，农村集体土地征收面积逐年增大，土地是农民最核心的生产资料和生活保障载体，土地征收补偿是否公平、合理直接影响到被征地农民的合法权益，也影响着城乡融合发展大环境。运用面板数据模型对影响补偿标准的几个关键因素展开分析，同时选取各地补偿标准实施的典型案例，从补偿标准市场化定价、补偿范围全面覆盖、征收过程公开透明、多元保障体系共同推进四个方面给出改善途径，并且制订相关的制度保证。研究成果期望可以给形成公平合理、程序规范、保障长效的新型土地征收补偿机制赋予理论上的参照和实际的操作策略，达成被征地农民生活水平不下降、长远生计有保证的目的，为新型城镇化高质量发展筑牢民生基础。

关键词：新型城镇化；农村集体土地；征收补偿；机制优化；权益保障

引言

自党的十八大以来，我国新型城镇化建设进入快速发展的阶段，新型城镇化同以往传统城镇化只追求城市数量的增加不一样，新型城镇化坚持“以人为本”的核心理念，把提升城镇综合承载力、推动城乡要素双向流动、实现公共服务均等化作为主要目标。但是在土地征收的实践中，传统的计划经济时期形成的征收补偿制度已经渐渐不能适应市场经济的环境以及新型城镇化发展的需求^[1]。长期以来，我国农村集体土地征收补偿标准以土地原用途的年产值倍数来计算，不能体现土地的市场价值和发展权益，也忽视了土地给农民带来的就业保障、养老支持等多种功能，直接造成被征地农民所获补偿不能满足长远生活所需。同时随着乡村振兴战略和城乡融合发展战略同步推进，农村集体土地的资产属性更加明显，农民对土地权益的认识加深、保护意识增强，传统的重征收、轻补偿工作模式已不能适应新的发展形势。怎样在保证城镇化合理用地需求的基础上，创建起更为公平合理的农村集体土地征收补偿机制，已经成为当下土地管理领域亟待解决的重大现实问题。

1 新型城镇化背景下农村集体土地征收补偿的现实运行特征

为清晰呈现当前我国农村集体土地征收补偿的实际运行状态，本研究基于调研获取的一手数据与公开统计资料，从补偿标准、补偿结构、实施效果三个维度展开系统分析。

1.1 现行征地补偿标准的区域差异特征

目前我国各个省份普遍实行了征地统一年产值标准和区片综合地价制度，不同的地区根据自身的经济发展水平分别制定出相应的补偿标准，但是由于地方财政实力、土地市场活跃程度等各方面的因素影响，导致各地区的补偿标准存在较大的差异。本研究选取东中西部共6个典型区县，对其2023年的耕地征收补偿标准进行对比，结果如下表所示：

表1 不同典型区县耕地征收补偿标准对比表

调研区县	所属区域	耕地补偿标准（元/亩）	当地同期商品房均价（元/㎡）	补偿标准与房价联动系数
杭州余杭区	东部沿海	286000	26800	0.87
无锡江阴市	东部沿海	224000	15600	0.79
武汉江夏区	中部地区	168000	12300	0.62
郑州新郑市	中部地区	125000	8700	0.54
成都双流区	西部地区	142000	11200	0.58
西安周至县	西部地区	76000	6200	0.41

根据表1的数据可知，东部经济发达地区征地补偿标准比中西部高很多，同时补偿标准和当地房地产市场价格之间也存在着东高西低的关系。东部区县补偿标准大多能达周边土地市场估价的80%以上，中西部一些县的补偿标准只能是市场价格的40%到50%，补偿标准同土地的实际市场价格相脱离^[2]。

1.2 被征地农民补偿结构与实际获得感分析

目前我国农村集体土地征收法定补偿结构主要由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费四部分组成，但是在实际执行过程中，各个地区的补偿结构分配规则存在较大的差别。本研究基于1076份有效调研问卷，对被征地农民实际获得的补偿构成进行统计，结果如下表所示：

表2 被征地农民实际获得补偿构成占比统计表

补偿项目	占农民总补偿收益比例	覆盖人群占比
一次性货币补偿	78.2%	100%
城乡居民养老保险代缴	11.7%	62.4%
留地安置/物业分红	6.3%	18.7%
就业技能培训与岗位推荐	2.9%	12.1%
其他实物安置	0.9%	7.5%

从统计结果可以发现，目前被征地农民获得的补偿仍然以一次性货币补偿为主，占到总数的很大一部分，只有少数被征地农民可以获得长期保障，即社保安置、留地安置等模式。只有不到20%的被征地农民可以获得长久的物业分红收益，大多数农民拿到一次性补偿之后，还要自己解决就业、养老等后续问题，这就直接造成一部分农民在征地之后陷入“坐吃山空”的境地。

1.3 征地补偿机制的运行成效

虽然现有的补偿机制还有很多不足，在新型城镇化推进过程中它仍然起着不可取代的作用。相对简化的补偿流程可以保证城镇基础设施、公共服务项目的快速推进，近十年来全国累计完成了3000万亩以上的农村集体土地合规征收工作，为城镇新增2亿常住人口提供了一个空间载体；另一方面各地陆续实行的区片综合地价动态调整制度，在持续改善被征地农民的补偿水平，2023年全国征地补偿平均标准比2015年提高了62%，农民土地权益保障水平呈上升态势。

2 现行农村集体土地征收补偿机制存在的核心问题

结合实地调研和实证分析的结果可知，目前我国农村集体土地征收补偿机制的主要矛盾已经由过去的“补偿标准绝对低”转变为现在的“价值分配失衡、保障结构单一、程序参与不足”，在四个方面集中体现出来。

2.1 补偿标准测算逻辑滞后，与土地实际市场价值脱节

现行征地补偿标准的测算一直以土地原用途年产值为主要依据，并没有把土地市场发展价值纳入到测算体系当中。本文利用面板数据模型对2015年至今全国土地出让平均价款与征地补偿标准之间关系进行回归，结果表明2015年至2023年间，全国土地出让平均价款对征地补偿标准的弹性系数为0.45，说明在土地出让市场上产生的增值收益，只有一部分可以传导到被征地农民的补偿环节，绝大部分增值收益流向地方财政和土地开发方面。部分县土地征收后出让价比征地补偿高出十倍甚至更多，土地价值差距大，造成农民不能公平获得城镇化发展的土地增值收益。目前大多数地区区片综合地价调整周期为三年，一些经济快速发展的地区，在三至五年间地价就出现了较大的上涨，而静态的调整机制不能适应土地市场的变化，从而造成补偿标准与市场价值之间的差距越来越^[3]。

2.2 补偿范围覆盖不全，隐性权益损失缺乏有效补偿

当前法定的征地补偿范围只考虑了土地本身、青苗和地上附着物等显性的损失，对于农民因为土地被征收而丧失的各种隐性的权利没有纳入补偿体系。首先就是土地的就业保障功能的损失，土地是农民最基础的就业载体，可以给农民提供不用额外成本的农业生产收入，土地被征收后，大批年龄较大、技能欠缺的农民突然失去了稳定的就业支撑，这部分损失并没有得到相应的补偿；其次就是土地的社会保障功能的损失，长期以来农村的土地担负着农民养老、医疗兜底保障的功能，土地被征用之后，农民的保障需求直接向城镇社保体系转移，但是现行的补偿中用于社保缴纳的资金占比大多较低；另外还有土地发展权的损失，农村集体土地未来具备转为经营性建设用地的潜在增值空间，在现行的补偿中没有体现这部分权益，直接损害了村集体和农民的长期收益。

2.3 征收补偿程序不规范，农民参与权与知情权保障不足

在部分地区征地过程中，存在着“先征地、后公示”现象。调研数据表明只有27.3%的被征地农民在征地项目开始之前就得到完整的补偿方案告知，占比较大超过60%的农民在收到征地公告之后才知道补偿标准，另有12.7%的农民是土地开始清表时才得知征地信息。绝大多数区域的补偿方案制定过程中，没有充分听取农民意见，听证会常常是走过场的形式，农民提出的合理要求无法被纳入最终方案中。同时补偿资金发放过程透明度不高，部分地区土地补偿费拨付到村集体后长期不向农民分配、挪用截留，农民不能及时查询补偿资金去向及明细，也加大了农民对于征地工作不信任的程度，很多矛盾纠纷都是由于程序不透明而逐渐升级的。

2.4 多元保障机制衔接不畅，被征地农民长远生计难以支撑

目前各地实行的社保安置、就业培训等保障性措施，普遍存在着衔接不到位、落实难的情况。一方面被征地农民的社保参保门槛设置不合理，在一些地区，农民需要个人承担大额的参保费用，许多农民拿到的一次性货币补偿不足以支付社保缴费，从而出现“土地被征走、社保没跟上”的尴尬局面，另一方面，被征地农民的就业技能培训存在内容脱离市场需求、培训时间短、后续就业推荐缺失的问题，只有不到15%的被征地农民表示政府组织的培训成功实现了稳定就业。大量的40-60岁失地农民没有非农就业技能，失去土地之后只能从事收入低、不稳定、零散的零工活儿，长久的生存没有可靠的保障。

3 新型城镇化背景下农村集体土地征收补偿机制优化路径

针对上述核心问题，结合新型城镇化“以人为本、城乡融合”的发展要求，本研究从四个维度构建系统性的优化方案，全面提升征地补偿机制的公平性与合理性。

3.1 建立市场化导向的补偿标准动态定价机制

彻底改变传统的以年产值为补偿指标的测算模式，用土地市场的评估价值作为补偿的标准。各地应组建以自然资源部门、土地评估机构、村集体代表、农民代表为主的地价评估工作小组，根据被征收土地区位、用途、周边土地出让价格、当地经济发展水平等多方面情况，采用科学的方式对征地补偿标准进行准确的市场价格评估，保证征地补偿价格不低于周边同类土地市场价格。同时把区片综合地价调整周期由三年改为二年，建立以当地城镇居民可支配收入、土地出让价格联动的动态调整机制，每一年根据相关指标的涨幅来对补偿标准进行适度的上调，保证补偿标准能同步适应城镇化发展过程中土地增值的情况，使农民也能分得土地增值的红利^[4]。

3.2 构建全维度覆盖的补偿范围体系

在现有的法定补偿项目上，把农民的隐性利益损失全部归入到补偿之中。增加土地发展权补偿项目，根据土地征收后土地开发用途不同，向被征地农民发放相应的土地增值收益；增加就业保障补偿项目，对劳动年龄段被征地农民给予就业技能培训及过渡期生活补贴支持，覆盖其由农业生产转入非农就业的过渡成本；并全面确权农民宅基地使用权、房屋财产权等权利，把农民住宅价值、庭院经济收益等都纳入到地上附着物补偿范畴之中，从而达到征地补偿对于农民所有直接和间接损失进行全部覆盖的目的，保证农民所有权益都得到公平补偿。

3.3 打造全流程公开透明的征收补偿程序

创建起“事前协商，事中公开，事后监督”全流程的阳光征收机制。征地项目启动前，必须将征地的用途、范围、初步补偿方案向所有的被征地农民公示不少于30天，并召开全体被征地农户参加的协商听证会，充分听取农民提出的意见，超过三分之二的被征地农户同意的补偿方案方可报批。建立征地补偿信息化公开平台，把每一个农民的补偿明细和资金发放进度全部发布到网上，农民可以随时登录手机查询有关信息，防止补偿资金被截留挪用。同时完善征地纠纷的司法救济途径，成立专门的土地争议调解仲裁委员会，为被征地农民提供免费的法律援助，保障被征地农民合法诉求可以通过合法途径得到解决。

3.4 建立“货币+保障+发展”三位一体的长效安置体系

从根本上改变以单个货币补偿为安置方式的安置模式，建立一个多元化、长效化的保障体系。根据不同年龄段的被征地农民实行分段管理，对老年阶段的农民直接进入城镇职工养老保险体系，政府全部承担参保费，保证退休后能按时领到养老金，对劳动年龄段的农民提供当地市场需求的非农就业技能培训，并联系当地企业给其安排优先岗位，使其实现稳定的非农就业，对有条件且留地安置的城郊地区，实行完全的留地安置政策，按照征地面积的比例为村集体预留经营性建设用地，由村集体建设标准厂房、便民市场等物业，向被征地农民按人头分红，使被征地农民得到长期稳定可靠的财产性收入，切实解决其长远生计问题^[5]。

4 结语

新型城镇化的主要目的就是人的城镇化，农村集体土地征收补偿机制的改善，实质上就是对城镇化进程当中各个主体利益分配格局的恰当调整。过去很长一段时间里，人们更注重土地对于城镇化发展起到的支撑作用，而忽略土地对于农民生活保障的价值。只有从社会公平的角度来建立一个市场化、全方位、透明化、长效化的新型征收补偿机制，在保障城镇化合理用地需求的同时，使被征地农民能公平地享有城镇化的发展成果。不仅可以从源头上消除征地领域内的社会矛盾，而且可以促进土地要素的合理配置，进而实现城镇与乡村共同发展、共同富裕的高质量新型城镇化。随着我国土地要素市场化改革不断深入，农村集体土地征收补偿制度也会不断完善，最终形成功能健全、符合国情、保护农民权益的中国特色土地征收制度。

参考文献：

[1] 杨建.新土地管理法下农村土地征收工作探讨[J].中文科技期刊数据库(全文版)经济管理, 2022(7):3.

[2] 张长胜.新型城镇化背景下集体土地入市对一级开发成本的控制研究[J].知识经济, 2025(34):97-100.

[3] 张勇,周丽,彭山桂.贫困山区农户搬迁与宅基地制度改革协同的动力机制与实践探索——以安徽省金寨县为例[J].农村经济, 2021, 000(002):28-36.

[4] 喻少如,刘文凯.农地产权结构变迁视域下土地增值收益的公平分享[J].重庆大学学报:社会科学版, 2021, 27(6):11.

[5] 张佳莉.改革农村土地管理模式促进农业经济发展研究[J].今日农业, 2025(19):15-15.

作者简介：汤方成 1974年8月 男 湖北省监利县 汉 本科 土地资源管理副高 丹东市自然资源事务服务中心 研究方向: 土地资源管理

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