国土空间规划背景下乡镇低效建设用地盘活利用路径研究

汤方成

丹东市自然资源事务服务中心 11800

摘要：随着现代化社会的发展，国土空间规划确立“三区三线”刚性管控要求，推动土地资源治理从新增指标扩张转向挖掘存量土地潜力。辽宁省乡镇分布大量低效集体厂房、粗放利用宅基地等地块，此类用地虽已投入使用，但开发强度、产出水平偏低，未充分发挥建设用地利用价值。目前辽宁省乡镇低效建设用地盘活利用中，还存在低效用地底数不清、改造衔接通道不畅、产权主体多元复杂、盘活资金渠道单一等问题。文章通过分析国土空间规划下的乡镇低效建设用地盘活利用路径，提出构建动态数字化资源台账、打通改造规划转化通道、深化集体土地产权改革、拓宽多样化投融资模式等方案，有效强化乡村建设用地集约利用水平。

关键词：国土空间规划；乡镇；低效建设用地；存量盘活

1 引言

党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化土地制度改革”“盘活存量土地和低效用地”。国土空间规划转型背景下，低效用地集约再开发成为破解土地资源约束的关键路径^[1]。辽宁省城镇化进程放缓，人口持续向中心城区集聚，大量村办工业厂房、超标宅基地处于低效利用状态。乡镇低效建设用地以集体权属为主，地块分散且历史遗留问题较多，缺乏统一的认定及摸排机制。因此，有必要深入探究辽宁省乡镇低效建设用地资源情况，积极引入新技术、新方法，切实盘活乡镇低效建设用地，为国土空间规划落地提供助力。

2 辽宁省乡镇低效建设用地资源现状

辽宁省乡镇建设用地呈现供需结构错配特征，一方面城镇及产业项目新增用地指标持续收紧，部分村庄新增宅基地需求难以满足；另一方面乡村范围内大量集体建设用地粗放利用。全省农村宅基地总量达550.3万宗，占地471.3万亩，除了16.4万宗完全闲置宅基地外，还存在大量持续居住但占地超标、院内空间闲置的低效宅基地，两类用地叠加加剧乡村土地资源浪费。丹东针对边境村镇开展宅基地专项摸排，结果显示调研样本内闲置宅基地占比偏低，更多宅基地表现为低效利用形态，边境管控条件进一步提升此类用地盘活难度。在工业用地中，省内各地重点推进批而未供土地、闲置厂房清理处置，盘锦近年完成闲置土地处置198公顷，消化批而未供土地334.7公顷，但现有整治行动多集中于城镇开发边界内部，乡镇区域零散分布的老旧村办厂房与小型工矿地块未纳入低效用地调查体系。

3 辽宁省乡镇低效建设用地盘活利用中存在的问题

3.1 低效用地底数不清

辽宁现行存量用地调查体系，主要服务于城镇更新工作，未针对乡镇低效建设用地形成统一认定标准，缺乏系统化摸排机制。基层自然资源管理工作中，重点统计闲置土地、批而未供土地，持续利用但建设强度不足的低效厂房、宅基地长期未纳入调查清单，影响到低效用地资源有序开发。各地基层单位对乡镇低效建设用地的判定，大多为临时研判，缺乏全省统一的量化指标，导致低效用地和闲置土地统计边界模糊，降低资源统计及利用科学性。结合丹东边境村镇调研实践，基层摸排工作多聚焦废弃空心农房，对于持续居住但占地粗放的低效宅基地缺乏持续追踪，无法保障低效用地摸排全面性。并且，低效用地底数信息更新相对滞后，一定程度上影响盘活项目落地执行。

3.2 改造衔接通道不畅

国土空间规划“三区三线”框架落地后，乡村空间用途管制规则持续收紧，但面向乡镇零星低效地块的弹性实施细则，仍处于探索阶段。一些低效厂房、粗放利用宅基地分散在村庄发展区内，地块规模较小，难以匹配村庄规划预设功能布局，村庄规划适用性差，业态调整及改扩建项目落地面临较多审批约束^[2]。同时，当前土地综合整治现有实施路径偏向连片区域空间治理，针对碎片化低效建设用地的整合机制有待完善，阻碍低效用地高效利用。并且，增减挂钩、增存挂钩指标的分配，逐步向中心城镇及重点工业园区偏移，乡镇获取指标存在一定难度。此外，乡镇国土空间规划动态调整流程复杂，缺乏简易调整程序，难以适配小型改造项目，使得部分具备盘活潜力地块难以快速转型。

3.3 产权主体多元复杂

辽宁省乡镇低效建设用地中，其权属构成较为多元，部分老旧村办厂房留存早年租赁协议、抵押等历史情形，为厘清产权边界，需投入较多行政资源，增加低效用地盘活利用难度。宅基地“三权分置”改革稳步推进，但现有实践多围绕闲置农房流转，对于正常居住、粗放利用形态的低效宅基地，还需进一步细化使用权流转规则。此外，省级相关部门未完善统一的土地增值收益分配机制，村集体、使用权人、市场开发主体之间，缺少标准化分配依据，阻碍低效用地规范利用。各方主体利益诉求不一致，农户关注长期居住权益保障，村集体注重稳定集体经济收益，市场主体注重产权稳定性，若缺乏健全的协商机制，会降低各类主体参与盘活改造的积极性。

3.4 盘活资金渠道单一

乡镇低效建设用地整治，涉及到地块勘测、建构筑物清理等前提投入，资金需求周期较长。而现阶段省内乡镇存量用地盘活资金依靠各级财政专项资金，多元化市场化投融资模式仍处于培育阶段，无法为乡镇低效用地盘活利用提供支撑。乡镇低效地块布局分散，单体规模有限，相较于城镇工业园区地块，项目投资回报周期更长，盈利空间相对较小，导致小型乡镇存量改造项目改造存在阻力。并且，土地整治专项债与乡村振兴基金申报门槛较高，政策资源大多向大规模连片整治项目倾斜，进一步加剧盘活利用难度。

4 国土空间规划背景下乡镇低效建设用地盘活利用策略

4.1 构建动态数字化资源台账

依托辽宁省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，需规范调查乡镇低效用地资源，补齐当前底数管理短板，以数字技术赋能乡镇低效建设用地盘活利用^[3]。第一，相关部门应根据辽东、辽中差异化发展特征，出台乡镇低效建设用地分类认定指引，设置低效集体工业用地、低效宅基地量化指标，明确不同建设用地的统计边界，进而解决基层判定标准不统一问题。第二，以乡镇为实施单元，相关部门应开展常态化资源普查活动，整合地籍调查成果、房屋权属资料、历史租赁协议等数据，逐宗梳理地块区位及盘活约束条件，构建“一地一档”数字化清单，并将其纳入国土空间规划信息平台，实现地块空间位置高效查询。第三，相关部门应按照整治难度、开发潜力等，划分乡镇低效建设用地改造优先级，为整治项目规划提供数据支撑，有效推动差异化盘活政策落地见效。

4.2 打通改造规划转化通道

盘活乡镇低效建设用地，必须坚守三区三线、耕地保护底线，在此基础上完善规划弹性实施规则，畅通低效用地改造路径。首先，由于乡镇零散低效地块规模小，相关部门应设立零星低效用地规划简易调整机制，针对符合乡村产业发展的老旧厂房转型、宅基地复合利用项目，需适当精简规划修改流程，降低制度性交易成本。其次，相关部门应充分发挥土地综合整治平台作用，鼓励通过村内空间置换或地块整合归宗，将分散的低效用地集中布局，更好地适配规划确定的产业用地功能，强化低效地块利用价值，进一步提升盘活利用效率。再者，相关部门需改进增减挂钩、增存挂钩指标分配制度，适度向乡镇倾斜指标额度，保障乡村存量改造项目用地需求，为低效用地利用提供制度保障^[4]。最后，在新一轮村庄规划编制阶段，指导乡镇预留产业弹性空间，允许合规老旧集体厂房开展复合利用，并完善部门沟通机制，理顺规划预审与用地审批衔接流程，有效衔接存量盘活需求与国土空间用途管制体系。

4.3 深化集体土地产权改革

乡镇低效建设用地盘活利用中，应以集体产权制度改革为核心，厘清多元主体权责及其利益分配，有效突破低效用地盘活障碍。其一，相关部门应持续扩大宅基地“三权分置”试点范围，在现有闲置农房流转政策基础上，进一步补充低效宅基地使用权流转规则，明确流转范围、经营业态及流转期限，兼顾农户居住权益及土地集约利用目标。其二，对于存量老旧村办集体厂房，需分类梳理历史遗留不规范用地协议，创新多元化更新模式，如集体资产入股、长期租赁或协议收购等，为低效用地盘活利用奠定基础。其三，相关部门应出台低效建设用地盘活增值收益分配指导文件，明确划定不同主体收益分配参考区间，并严格履行村级民主议事及公示监督程序，增强低效用地利用规范性。其四，还需搭建权属纠纷数字化调解平台，提前化解继承、转租、抵押造成的产权争议，依托明确的产权规则降低市场主体投资风险预期，有效平衡各方诉求。

4.4 拓宽多样化投融资模式

相关部门应拓宽多样化投融资模式，将财政资金、集体经济、社会资本相结合，有效缓解乡镇低效用地整治资金压力。相关部门需统筹整合土地整治专项补贴，设立乡镇低效用地盘活专项扶持资金，适当向零散地块小型整治工程倾斜，为低效用地资源活化提供资金支持。同时，还可出台土地整治专项债，下调申报规模门槛，设计适配乡镇小规模存量改造项目的申报通道，降低乡镇低效用地利用难度。另外，相关部门应出台针对性激励政策，对于参与低效用地盘活的市场主体，落实各项扶持举措，如减免城镇基础设施配套费用或审批容缺受理等，激发市场主体参与积极性。

5 结束语

综上所述，国土空间规划背景下，辽宁省乡镇低效建设用地盘活利用过程中，还存在低效用地底数不清、改造衔接通道不畅、产权主体多元复杂、盘活资金渠道单一等问题，未充分释放土地资源潜力。对此，文章提出了构建动态数字化资源台账、打通改造规划转化通道、深化集体土地产权改革、拓宽多样化投融资模式等措施，从多方面进行改进完善，进一步提升乡镇低效用地利用深度及广度。

参考文献：

[1]邱翔,曹志奎,陈雪萤,等.城镇低效工业用地集约再开发的治理机制——基于产权重构层级的分析框架与案例研究[J].自然资源学报,2026,41(7):2194-2212.

[2]马翠萍,殷博厚.地尽其利：农村低效闲置建设用地盘活利用问题研究[J].中国软科学,2025,(9):189-199.

[3]权丽.国土空间规划中存量低效用地的再开发与土地管理[J].中国住宅设施,2026,(5):10-12.

[4]汤燕梅.存量时代下低效工业用地盘活路径研究——以广州市旧厂房“工改工”与村镇工业集聚区改造为例[J].黑龙江国土资源,2026,24(4):32-36.

作者简介：汤方成 1974年8月 男 湖北省监利县 汉 本科 土地资源管理副高 丹东市自然资源事务服务中心 研究方向: 土地资源管理

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