国土空间规划下土地资源弹性配置机制研究

刘海涛  

亳州市自然资源和规划局谯城分局古井中心所  安徽省亳州市谯城区  236800

摘要：在城市化的推动下，合理利用和优化用地配置是实现可持续发展的必然要求。国土空间规划作为一种指导方针，为实现可持续发展提供了新的思路与方法。在此体系中，如何对土地资源进行科学合理地配置，实现经济、社会和生态的最大效益，是目前迫切需要研究与解决的一个重要问题。本文研究将为我国土地资源利用效率提升、土地资源保护和土地资源管理体制改革等领域的发展与完善具有重要的理论与现实意义。

关键词：国土空间规划；土地资源；配置机制

引言

土地作为一种不可更新的资源，其重要性自不必多言。以往，传统的土地配置方式，以单一的目标为导向，比如，只追求经济增长，却忽视了社会公正和生态保护等各种利益需要。在社会公正与环保领域，效率要求被忽略。但是，随着城市化进程的加快，也导致了大量的土地资源流失，生态环境恶化，区域发展失衡。

1土地资源优化配置的重要性

土地作为人类社会、经济、生态运行的重要载体，在一定程度上影响着人类的生存与发展。土地资源短缺和需求多样化是制约该区可持续发展的重要因素。国土空间规划体系为解决上述问题提供了制度架构，而土地资源配置是其实现的重要途径。在经济学上，科学地分配能够精准地满足工业与城乡建设的需求，对基础设施结构与布局进行优化，提升集约利用程度，为实现高质量发展提供空间保证；在生态视角下，可界定生态空间，控制开发强度，与生态承载力相适应，构筑生态安全屏障；从长远发展视角，能够实现对现实与未来需求的有效融合，避免资源浪费、推动代际公平、强化刚性规划约束、提升国土空间治理复杂性。

2国土空间规划体系下土地资源优化配置的实践问题

2.1土地资源保护不足的问题

尽管在规划中已明确规定了生态环境与农业保护，但实际操作中却存在诸多问题。违法占地、耕地质量下降等问题尚未得到根本解决，耕地的轻重失衡、耕地补位、耕地毁坏、耕地规模受到限制。在生态用地保护方面，由于林地和湿地的破坏，使生态系统整体遭到破坏，而生态红线划定还比较薄弱。在规划与执行中，存在着保护条款过于笼统、重复利用、资金投入少、措施少等问题。另外，我国跨地区协作机制还不够完善，公众参与渠道不够畅通，保护协作还没有形成。

2.2土地资源管理机制不完善的问题

管理体制不健全，不利于优化配置。在编制、执行、监督等方面存在着规划与管理脱节的问题，项目没有明确的目标，在执行过程中的指标是任意的，监督方式也是不准确的。我国目前还没有形成统一的城乡建设用地市场，也没有形成统一的土地市场。部门间的合作、跨区域的任务、缺少交流、缺乏政治联系。另外，缺乏对法律法规的保护和约束，对违法行为的惩罚力度不够，缺乏对高效率用地拥有者的激励，对低效率用地的约束作用微乎其微。

3国土空间规划体系下土地资源优化配置的实践路径

3.1主体功能区战略与土地资源优化配置

主体功能区作为国土空间规划的一项重大策略，其核心在于为土地资源的最优分配提供指导，并深度嵌入到配置的整个进程中，是提升科学合理性的核心所在。主体功能区把国土空间划分为优化、重点、限制、禁止开发四类区域，为土地差异化配置提供依据。在优化发展范围内，要以提升土地使用的集约效率为目的，通过对已有的土地进行有效地盘活，推动工业发展与空间的优化，并对新建设用地进行合理的调控，能够更好地集中到更高的地方。在重要发展地区，要实现工业与城市建设用地的协调统一，规模与结构要适度扩张，要保证基本的土地利用，加强耕地保护和生态环境保护。要把发展重点放在生态保育和农业发展上，要严控大面积发展，使耕地与生态建设得到优化，使耕地资源得到有效利用，并加大对生态恢复的力度。对未划定地区实施最严格的保护制度，坚决杜绝不合理发展，确保生态建设，加强对土地利用的控制，提高城市的生态功能。

3.2土地利用规划与土地资源优化配置

土地利用规划是一种将整体规划与土地使用实际相结合而形成的一种特殊的规划形式。强化精细调控与科学引导，实现国土资源的最优分配。在规划编制过程中，依据地区实际情况，结合整体规划的需要，开展基础资源调查，明确存在的问题及今后的发展方向；要强化各专项规划的连通性，统筹考虑各专项规划的总体要求，明晰分区，划定尺度，合理布局，增强整体规划的系统性与可行性。在规划及执行过程中，要强化对用地的约束，按规划进行调配，标准化审批手续，对新增的指标进行监控，保证重点地区的用地使用；建立一个正面的奖励办法来利用现存的土地，以提高土地的效率，并增加土地的强度。在监管计划阶段，要建立一个规范精确的监管制度，运用现代化的监管手段，对违法行为进行动态监控，对违法行为进行纠正，并对效果进行定期评价和适时的优化，从而提升企业动态引导能力。

3.3城乡规划与土地资源优化配置

城乡规划目标是统筹城乡空间布局，提升功能，实现对土地资源的最优分配，强化统筹引导；推进城乡土地资源的平衡分配，实现区域间的平衡分配，提高土地利用效率。城市规划以优化地域体系、推动分区用地集约使用、明确分区功能与开发强度、强化公共服务与生态地域安全；通过对各种用地的合理配置，推动生产性城镇的整合，提升总体效益。在乡村，要按照乡村振兴的要求，统筹好工农业生产、生活和生态建设，对耕地和基本农田进行保护，确保土地利用的合理性；推动土地利用方式的最优配置，充分发挥现有资源的作用，提高土地利用率。统筹城乡经济发展的目标是突破城乡二元结构、推动要素双向流动、建设统一大市场、健全城镇产权制度、保障农民利益；加强基础设施建设与公共服务的一体化，推动资源下沉，缩小城乡之间的差距，促进区域经济协调发展。在此基础上，进一步完善城乡规划和国土规划的协调机制，使用地配置符合地区整体规划的要求。

3.4生态保护红线与土地资源优化配置

在国土空间规划系统中，生态保护红线是一条重要的环境保护红线，在国土资源最优化配置中融入其管控要求，是实现生态与土地利用协同发展的核心。生态保护红线划定区域生态安全核心区域，对用地配置提出了明确的底线，要严格遵循土地资源优化调控需求，严禁在未达到生态环境保护的条件下，占用红线内的土地。在红线内，要保障生态土壤的需要，强化森林、湿地等生态资源的保护与修复，提升生态系统的稳定与服务，制定严格的管控机制，明确禁止与限制土地利用。加大监督力度，保证红线不被逾越。在“红线”以外的区域内，要坚持生态保护和资源开发的有机统一。以生态可持续发展为依据，合理配置土地资源，避免对生态环境造成破坏；推动生态与土地利用的协调优化，在制定与执行用地计划时兼顾生态需求。

4结束语

综上所述，在国土空间规划制度下，土地资源优化配置是一个复杂而又长期的系统工程，涉及经济、社会和生态等多个层面，需要政府、企业和公众共同努力，共同推动。在分析土地资源最优配置的重要性，土地资源利用效率低下，保护不力的基础上，从主体功能区战略、土地利用规划、城乡规划、生态保护红线四个层面展开研究。

参考文献

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