国土空间规划中全域国土综合整治与生态修复的优化路径

                         梅雪飞

   蒙城县自然资源和规划局 安徽 亳州 233500

摘要：全域国土综合整治与生态修复是国土空间规划体系的核心组成部分，更是解决国土空间开发利用不均衡、生态环境退化等问题的关键办法。本文基于国土空间规划中全域国土综合整治与生态修复的优化价值，从规划统筹、技术支撑、系统整治、治理体系四个维度，构建具有针对性和可操作性的优化路径，旨在推动生态文明建设，为提升国土空间开发保护质量提供有效建议，以供参考。

关键词：国土空间规划；全域国土综合整治；生态修复

前言：全域国土综合整治与生态修复是国土空间规划的核心组成部分，更是践行“山水林田湖草沙是生命共同体”理念的关键举措。近年来，国家不断强化政策引领，中央一号文件连续六年明确了相关部署要求，《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》《“十四五”自然资源保护和利用规划》等一系列政策陆续落地，自然资源部在2024年印发的相关意见和实施指南，还构建起“1+1+N”政策框架，推动试点工作进入深化实施阶段。基于此，应顺着政策导向探索优化路径，既是落实生态文明建设要求的必然选择，又是提升国土空间治理效能、支撑高质量发展的现实需要。

一、国土空间规划中全域国土综合整治与生态修复的优化价值

在空间安全保障方面，通过对生态脆弱区、地质灾害隐患区、耕地保护红线周边区域开展系统性整治，再加上坡耕地治理、湿地修复等措施，提升生态韧性和防灾减灾能力，筑牢安全底线；在资源效能提升方面，以全域为单位统筹推进建设用地整理、耕地提质改造、产业用地优化配置，盘活闲置低效土地资源，修复矿产开采损毁的区域，推动资源利用从粗放模式转向集约高效；在生态赋能方面，打破碎片化治理的局限，以生态系统完整性为导向统筹林草湿湖保护修复，构建生态廊道、保护生物多样性，提升生态系统服务功能，并推动生态产品价值实现；在助力城乡融合方面，通过整治农村空心村、建设城乡生态廊道和优化公共空间，解决空间布局失衡的问题，促进生态资源共享和公共服务均等化，推动城乡协调发展^[1]。

二、国土空间规划中全域国土综合整治与生态修复的实践困境

（一）规划衔接不畅

规划衔接不畅是全域国土综合整治与生态修复实践中最突出的难题，主要表现为纵向层级衔接断档和横向部门规划协同不力。从纵向来看，国土空间规划包含国家、省、市、县、乡五个层级，每个层级的核心目标和工作重点各有不同，但有些地区推进工作时，没能让各级规划有效衔接起来。比如，县级规划没能精准跟上市级总体规划的战略方向，乡级规划又和县级规划脱节，出现“上下不配套”的问题，导致整治修复的方向偏离了区域整体发展目标。从横向来看，这项工作涉及自然资源、生态环境、农业农村等多个部门，每个部门都有自己的规划体系和管理职责，却存在各自为政的情况。规划内容要么冲突、要么任务重复或有遗漏，像土地整治和生态修复规划在实施范围、标准、时间安排上不一样，乡村振兴规划和全域整治规划也衔接得不顺畅，最终造成资源分散，没法形成工作合力。另外，缺少统一的衔接标准、协调议事机制和监督考核机制，也让规划衔接没有了制度保障。

（二）技术支撑薄弱

在核心技术领域，我国在复杂生态系统修复、土壤污染治理、生态产品价值核算等方向，缺乏拥有自主知识产权的关键技术。如矿山重金属污染土壤修复，存在周期长、成本高、效果不稳定的问题；湿地修复则缺少能让功能快速恢复并长期维持的技术方法，这些都很难适配复杂多样的整治修复场景。从技术集成来看，这项工作需要多学科技术融合支撑，但部分地区存在技术应用碎片化的情况，像农村建设用地整治只盯着土地整理的工程技术，忽略了生态修复和景观营造技术的配合；生态廊道构建也没结合生物多样性保护与水文调控技术，导致生态功能发挥不充分，景观效果也不好。而在智慧化监管方面，有些地区还在靠人工巡查和纸质档案管理；就算引入遥感监测技术，也存在数据融合分析、智能预警、成效评估等不足，很难实现整治修复全过程的实时动态监管和精准判断^[2]。

（三）整治修复碎片化

从空间上看，有些地区没有以整个区域为单位统筹规划，只盯着单个项目或地块开展整治修复，导致修复区域零散、布局混乱。比如，湿地和森林修复项目之间没有有效衔接，农村建设用地整治也没统筹好城乡空间，没法形成连续完整的生态廊道，进而降低生物多样性保护的效果。再看功能层面，部分地区过度看重单一地块的利用效率或某类生态要素的修复，忽略国土空间多种功能的协同发挥，像耕地整治只追求数量和质量提升，却忽视生态功能；产业用地整治只关注经济效益，轻视生态保护和公共服务配套，这都会限制国土空间价值的充分发挥。在时序方面，一些地区的时间安排不合理，不同阶段的任务衔接不顺畅，如生态修复和土地整理项目的实施时间错开，再加上缺乏长期的管护机制，容易出现土壤退化、生态破坏或者修复好的功能反弹的情况，影响整治修复的长期效果。

（四）治理机制不健全

从责任机制来看，有些地区没建立起清晰的责任体系，地方政府和相关部门之间的权责划分不明确，要么出现“权责交叉”，要么存在“责任真空”。比如，自然资源和生态环境部门责任边界不清，容易互相推诿；地方政府的统筹责任没落实好，就会导致项目推进变慢。再看激励约束方面，现有的财政补贴、税收优惠等激励政策，覆盖范围窄、力度也不够；对违规行为的处罚比较轻，监管还不到位，再加上生态产品价值实现机制不完善，很难充分调动各方参与的积极性。在多元主体参与上，整治修复还是以政府为主导，企业、社会组织和公众的参与度低，而且参与渠道单一。规划编制阶段公众参与不够，项目实施阶段企业大多只是以工程承包的方式浅层参与，到了后期管护阶段，公众的积极性也不足，这不仅会造成资源投入的缺口，还会影响项目的科学性和可行性。

三、国土空间规划中全域国土综合整治与生态修复的优化路径构建

（一）强化规划统筹，畅通衔接机制

为解决规划衔接不畅问题，要从纵向层级统筹和横向部门协同两个维度发力，构建“上下贯通、左右协同”的规划衔接体系。

在纵向方面，要坚持国土空间规划的顶层引领作用，明确各级整治修复规划的核心职责和衔接要求，国家层面要聚焦全国生态安全格局和重大战略部署，确定总体方向和重点区域；省级层面结合区域自身特点细化目标任务，统筹推进跨市域的项目；市、县、乡级层面则要精准对接上级要求，立足本地实际编制具体规划，明确项目布局、实施时间和保障措施，确保规划“上下一致、层层落实”。

在横向方面，关键是建立健全跨部门协同机制来打破部门壁垒。首先，成立由政府牵头，自然资源、生态环境等多个部门参与的统筹协调机构，负责规划的编制、实施和监督工作，定期开会解决衔接中出现的问题；其次，制定统一的衔接标准，明确各部门规划的编制规范、技术要求和衔接要点，让整治范围、技术标准、实施时序等保持一致，如统一“三条控制线”的划定要求，减少规划冲突；最后，还要建立监督考核机制，把规划衔接情况纳入绩效考核体系，落实问责制度，保障衔接机制真正落地见效^[3]。

（二）夯实技术基础，提升支撑能力

在核心技术研发方面，要加大科研经费投入，引导高校、科研院所和企业联手组建产学研创新团队，重点围绕复杂生态系统修复、土壤污染治理、生态产品价值核算、智慧监测这些关键领域集中发力攻关，优先研发高效又低成本的技术和配套装备，比如，矿山重金属污染土壤修复、湿地生态功能快速恢复等，而且这些技术要有自主知识产权；还要深化国际交流合作，精准引进国外先进技术，再结合我国不同地区的自然条件和治理需求做本土化改进，补上技术应用的短板。

在技术集成应用层面，要树立系统思维，搭建科学的技术集成框架，针对不同的整治修复场景，制定不一样的技术组合方案。如农村全域整治，就要把土地整理、生态修复、景观营造和现代农业技术整合起来；构建生态廊道的话，应融合水文调控、生物保护和植被恢复技术。另外，还要同步建设示范基地开展试点实践，把成熟的、能复制推广的技术模式系统总结出来。

在智慧化监管体系建设方面，要整合国土空间规划、遥感监测等多种来源的数据资源，搭建统一的数据库平台，开发一套集实时监测、动态预警、效果评估、信息公开等功能于一体的智慧监管系统，依靠遥感、无人机航拍和地面实地监测，形成全方位的立体化监管网络，实现整治修复全过程的动态跟踪。再借助人工智能算法构建智慧评估体系，精准判断修复效果，为项目的优化调整和长期管护提供可靠的数据支持。

（三）推进系统整治，破解碎片难题

在空间整合方面，要按照国土空间规划“三条控制线”的要求，以整个区域为单位划分整治修复区域，明确不同区域的核心工作方向。其中，生态保护红线内重点做生态修复，永久基本农田里侧重提升耕地质量，在城镇开发边界内主要开展建设用地整理，还要加强跨区域、跨流域的统筹协调，推进生态廊道这类重大工程的协同建设。

在功能协同上，要秉持国土空间生产、生活、生态“三生”功能协同发展的理念，在规划编制阶段就精准定好区域的功能定位。比如，农村地区要统筹“三生”功能推进整治修复，产业园区则要兼顾产业发展和生态保护，推动绿色转型，并且统筹林草湿湖等各类生态要素，开展协同修复。

在时序衔接上，要把整个过程分成前期准备、中期实施、后期管护三个主要阶段，明确每个阶段的核心任务和时间要求，做好土地整理、生态修复等项目的时间协同；另外，要建立长期有效的管护机制，确保整治修复的成果能持续稳定地发挥作用。

（四）完善治理体系，健全保障机制

在责任机制构建上，要搭建清晰的责任体系，明确地方政府的主体责任，并且把这项责任纳入绩效考核；还需细化自然资源、生态环境等相关部门的监管职责边界，压实项目实施单位的责任，从根本上避免出现权责交叉重叠或者责任真空的情况。

在激励约束机制优化方面，要建立“正向激励+反向约束”的双重驱动模式，正向来看，需要完善财政扶持、土地指标交易、税收优惠这些政策；反向则要加大对违法行为的处罚力度，建立项目退出和问责的联动机制，另外，还要健全生态产品价值实现机制，让生态效益能够有效转化为经济效益。

在多元主体参与机制建设方面，要打破政府单一主导的格局，拓宽公众参与的渠道，通过听证会、公示等形式，保障公众的知情权和监督权；可以借助PPP模式、特许经营等方式，引导企业参与项目的投资和运营；并发挥社会组织的桥梁纽带作用，让其帮忙提供技术指导、开展宣传教育以及进行成效评估，形成协同治理的合力^[4]。

结论：全域国土综合整治与生态修复，是落实国土空间规划的核心载体，对于保障国土空间安全、提升资源利用效率、促进生态系统修复以及推动城乡融合发展，都有着重要意义。未来，还可以进一步根据不同区域的差异化整治修复路径，并关注数字化技术在整治修复中的深度应用，为全域国土综合整治与生态修复的精准推进，提供更有针对性的理论和实践支撑。

参考文献：

[1]韩彦明.国土空间规划中综合整治与生态修复路径探析[J].城市建筑空间,2024,31(11):77-79.

[2]安欣.国土空间规划中综合整治与生态修复优化探究[J].区域治理,2024(11):126-128.

[3]周婕妤.国土空间规划视域下综合整治与生态修复路径的思路分析[J].黑龙江环境通报,2024,37(1):148-150.

[4]刘婷,曾祥超,郑晴文.国土空间规划视域下国土综合整治与生态修复路径的思路分析[J].区域治理,2024(18):107-109.

作者简介：：梅雪飞1982-12- 男 汉 安徽省蒙城县 中级职称 大专 国土空间综合整治

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