国土空间规划约束下耕地占补平衡的精准实施路径

朱琳、郝肖肖

朱琳，女，1987年11月，山东济宁人，青岛中诺星辰信息科技有限公司，本科，山东青岛，研究方向：土地规划；邮编：266000

郝肖肖，女，1988年9月，山东济宁人，青岛中诺星辰信息科技有限公司，本科，山东青岛，研究方向：燃气工程；邮编：266000

摘要：国土空间规划强化了耕地保护红线和用途管制要求，耕地占补平衡由数量补足转向质量提升、空间匹配和生态协调。当前部分地区存在补充耕地选址分散、质量核验不足、后期管护薄弱等问题，影响占补平衡实施成效。应以规划管控为基础，细化耕地占用审查、补充耕地选址、质量等级评定、项目全过程监管和后期管护机制，形成“占优补优、占水田补水田、先补后占”的精准实施路径。通过空间统筹、指标约束和动态监测，可提升补充耕地质量，增强耕地资源稳定性，推动耕地保护目标落到具体地块和管理环节。

关键词：国土空间规划；耕地保护；占补平衡；精准实施；用途管制

引言：

耕地资源直接关系粮食安全和国土开发格局，建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾长期存在。国土空间规划将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界纳入统一管控体系，对耕地占补平衡提出了更高要求。传统占补方式偏重面积指标，容易出现补充耕地质量不高、空间布局不合理、后续管护不到位等情况，难以满足耕地数量稳定和质量提升的双重目标。占补平衡的关键不只是“补得上”，更在于“补得准、补得优、管得住”。因此，需要从规划约束、指标配置、质量评价、项目实施和动态监管等环节入手，构建更加精细的实施路径，使耕地保护要求真正落实到空间单元和具体地块。

一、国土空间规划约束下耕地占补平衡的实施困境

（一）规划管控趋严下占用耕地空间协调不足

国土空间规划将生态保护红线、永久基本农田保护区与城乡建设边界统一管控，要求耕地占用必须在规划框架内协调进行。然而，在实际操作中，建设用地需求增长快于耕地保护的空间配置优化，导致项目选址与耕地保护格局存在冲突。部分地区占用审查流程缺乏精细化指标支撑，未充分考虑土地功能分区、耕地质量梯度及生态敏感性，造成占用耕地空间配置不合理。空间冲突不仅影响耕地数量平衡，也可能破坏耕地布局的整体连通性和生态功能，使占补平衡难以形成科学、精准的空间支撑体系。

（二）补充耕地重数量轻质量问题突出

占补平衡实施中，补充耕地的面积达标率通常较高，但质量水平参差不齐。土壤肥力、耕作条件、灌溉排水设施完善度和地力保持情况未得到全面评价，导致补充耕地在生产潜力和生态功能上存在明显不足^[1]。以数量指标为主的补充策略难以反映耕地的实际生产能力与生态承载力，可能出现“面积达标但功能欠佳”的局面。补充耕地质量偏低，不仅削弱了耕地保护的可持续性，也增加了后期地力恢复和监管成本，使精准实施目标难以实现。

（三）项目后期管护和动态监管衔接不紧

补充耕地入库后，缺乏系统化、连续性的动态监管和有效管护措施。地块建设完成后的耕作管理、地力提升、灌排设施维护和土地用途监测均存在薄弱环节，导致补充耕地稳定性不足。信息化管理、遥感监测和现场核查等手段未形成闭环，补充耕地的实际利用与规划要求脱节，监管责任分工不清，难以有效保障耕地长期质量。缺乏全过程跟踪和评估机制，使占补平衡在数量实现的基础上仍可能失去精准性和可持续性，影响土地资源优化配置及粮食安全保障能力。

二、耕地占补平衡精准实施的优化路径

（一）建立规划约束下的占用审查机制

建设项目占用耕地审查应嵌入国土空间规划“一张图”管控体系，将城镇开发边界、永久基本农田、耕地保护目标、生态保护红线和用途管制要求同步校核，形成项目选址前置审查、占用必要性论证、空间适宜性评价和审批联动机制。审查重点应从单一面积核算转向空间功能匹配，优先识别建设项目是否存在避让空间，严格压缩低效、分散、非必要占地规模。对确需占用耕地的项目，应细化占用等级、地块质量、区位条件和农业生产功能评价，建立“占用前评估、审批中核验、落地后复核”的闭环流程^[2]。规划管控还应强化建设用地增量与存量挖潜衔接，推动低效建设用地再开发、闲置土地盘活和用地结构优化，减少新增占用优质耕地。通过准入门槛前移、空间审查细化和规划指标刚性约束，可使耕地占用从源头受到精准控制。

（二）完善补充耕地质量精准评价机制

补充耕地评价应突破单纯面积平衡要求，将土壤肥力、耕作层厚度、地形坡度、灌溉保证率、排水条件、田间道路配套、生态稳定性和粮食生产能力纳入综合评价体系，形成可量化、可核验、可追溯的质量认定标准。补充耕地选址阶段应依据国土空间规划确定的农业生产空间，优先选择集中连片、基础条件较好、后续利用稳定的地块，避免零散化、边缘化补充。项目实施阶段应细化土地平整、表土剥离再利用、土壤改良、灌排设施建设和地力培育措施，确保补充耕地具备持续耕作条件。验收环节应同步核查面积、质量等级、设施配置和实际耕作能力，防止“账面补充”替代“真实补充”。对水田、优质耕地等特殊类型占用，应严格落实同类补充、等级相当和产能不降要求，推动占补平衡由数量对应转向质量、产能和生态功能协同对应。

（三）构建全过程监管和后期管护机制

耕地占补平衡监管应覆盖项目立项、选址、施工、验收、入库、利用和管护全过程，依托遥感影像、国土空间基础信息平台、耕地质量监测点和实地核查数据，形成动态识别、问题预警、整改反馈和责任追踪机制。立项阶段应明确补充耕地来源、建设标准、质量目标和管护期限；施工阶段应加强工程质量、表土利用、灌排配套和地力培育过程监管；验收阶段应开展地块边界、面积指标、质量等级和耕作条件复核；入库后应持续监测实际利用状态，防止闲置、撂荒、非农化和质量退化^[3]。后期管护应建立责任清单，明确地方管理部门、项目实施主体、经营主体和管护单位职责，配套资金保障、设施维护、地力提升和年度核查制度。监管方式应由结果验收转向全过程数字化管控，通过信息共享和动态更新，提高补充耕地真实性、稳定性和长期利用水平。

结语：

国土空间规划约束下，耕地占补平衡应从面积补足转向数量、质量、产能和生态协同管控。强化占用审查、质量评价、动态监管和后期管护，可提升补充耕地真实性、稳定性和持续利用水平，推动耕地保护要求落实到具体地块、具体项目和具体责任。

参考文献：

[1]刘晓铃,陈明举. 国土空间规划背景下耕地保护存在的问题及对策[J].今日国土,2025, (11):37-39.

[2]王锐,马存霞,李行星,等. 基于国土空间规划视角的永久基本农田保护红线调整优化研究[J].国土与自然资源研究,2025, (6):1-6.

[3]杨丽莎. 国土空间规划体系下耕地保护空间格局构建[J].今日国土,2025, (9):44-47.

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