工程总承包与代建制并行下的管理冲突与模式选择研究

吴志华

东莞市黄江镇水务工程运营中心，广东东莞，523750

摘　要：工程总承包与代建制分属承发包方式与业主方项目管理组织形式两个维度，二者并行并非制度替代，而是“代建管理＋总承包实施”的链式组合。本文以交易成本理论与委托代理理论为工具，指出并行的实质是委托代理链条由两级延长为三级，由此在权责界面、风险配置、激励计价、监管合规与组织能力五方面生成结构性冲突。研究提出“项目不确定性—业主能力—市场成熟度—治理强度”四维选择框架，并给出五种组合模式的适配条件，认为模式选择的关键在于剩余控制权与剩余索取权的对应配置。

关键词：工程总承包；代建制；管理冲突；项目治理；模式选择

一、引言

政府投资项目的组织方式与承发包方式，长期分属两个相对独立的研究脉络。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，将建设单位职能从使用单位剥离；2016年以来，随着《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等文件出台，工程总承包成为建设项目组织实施方式改革的主要方向。两项制度前后接续、适用范围高度重叠，实践中大量项目形成了“代建单位管理、总承包单位实施”的组织形态。

然而制度供给的增加并未同步带来绩效改善。既有研究多分别讨论代建制的代理困境或工程总承包的风险分担争议，较少将二者置于同一治理框架内考察其交互效应。本文尝试回答：两种制度并行时冲突因何而生，何种条件下应选择何种组合模式。

二、概念辨析：两个维度的制度安排

（一）代建制：业主方项目管理职能的外部化

代建制的本质是政府投资项目中投资主体、建设单位与使用单位职能的分离，建设期的组织协调、招标采购、合同管理与资金拨付审核以代建合同委托给专业化单位。代建单位获得的是一定期限内的项目管理权而非所有权，报酬以管理费形式计取。因此，代建制改变的是“谁来管项目”，而非“谁来干项目”。

（二）工程总承包：发承包界面的集成化

工程总承包则以设计、采购、施工的实质集成为特征，业主将实施阶段的大部分工作打包发包，由总承包商对质量、安全、工期和造价全面负责。其优势来自接口的内部化：原存于设计与施工之间的协调成本被企业科层替代。与之匹配的是固定总价、按里程碑支付的计价机制，以及“节约归己、超支自担”的剩余索取权安排。

（三）并行的实质：链式委托代理结构

可见二者并非同一层面的替代关系：代建制解决委托人（政府）与业主方代理人之间的激励问题，工程总承包解决业主与实施方之间的交易治理问题。二者并行时，原本“政府—总承包商”的两级代理延长为“政府—代建单位—总承包商”的三级代理，链条延长带来的信息损耗与监督成本，构成全部冲突的结构性根源。

三、管理冲突的生成机理

（一）权责界面冲突：管理权嵌套

代建单位依代建合同取得建设期管理权，角色近似业主代表；总承包合同则将设计、采购、施工的统筹权集中于总承包商。二者在三个界面上重叠：设计管理权上，代建单位倾向强化审查与优化指令，总承包商则主张设计优化的自主权与收益权；变更与索赔确认权上，代建单位受审批程序约束而无终局确认权，总承包商面临“有人管、无人定”的僵局；分包与材料设备认可权上，代建单位以认质认价方式介入，分割了总承包商的选择权。指令多源化使总承包商面对“两个业主”，协调成本内部化为履约摩擦。

（二）风险配置冲突：风险重复转移与责任悬置

代建制将投资控制、工期、质量与安全责任整体转移给代建单位，代建单位再通过总承包合同将实施风险转移给总承包商，形成风险的二次转移。但承担能力与控制能力并不匹配：代建管理费费率有限，难以覆盖大额损失；总承包商承担大部分实施风险，却无法控制代建单位与使用单位决策迟延的影响。风险形式转移、实质悬置，最终以风险溢价回流为投资成本。

（三）激励与计价冲突：固定总价与决算审核的张力

工程总承包的激励前提是合同总价的事后刚性。政府投资项目须经财政评审、竣工决算与审计监督，审计结论往往成为结算依据。当核减可以突破合同总价时，总承包商的剩余索取权被事后削弱，优化设计的动力随之消失。代建单位一侧激励同样微弱：管理费与投资节约挂钩比例很低，超支责任却可能被追究，其理性策略是合规优先于效率。

（四）监管合规冲突：程序刚性与集成效率

政府投资项目受审批制、资金拨付制与审计问责制约束，而工程总承包的效率来源恰在于设计施工的深度交叉。二者在时序上存在张力：初步设计深度不足即发包，放大总承包商的设计风险与索赔空间；待施工图完成再发包，则集成效益尽失，退化为施工总承包。此外，《政府投资条例》禁止施工单位垫资建设，使“投资人＋总承包”等变通结构面临合规风险。

（五）组织能力冲突：代建虚化与角色异化

代建单位多为地方国有平台公司或其下属企业，专业能力与独立性与制度预期存在差距。当其缺乏设计管理与造价控制能力时，管理退化为程序性审批，形成“代而不建”；当其与总承包商存在股权或人事关联时，又易产生关联交易与监督失效。反之，过度强化控制则挤压总承包商统筹空间，使总承包“形总实分”。根源在于代建单位既非投资人，亦非独立监管者，剩余控制权缺乏对应的剩余索取权。

四、模式选择：四维框架与模式谱系

（一）影响因素

模式选择应被视为治理结构对交易属性的匹配，可归纳为四个维度：项目不确定性，含设计深度、技术成熟度与外部条件；业主能力，指使用单位与主管部门的专业管理能力；市场成熟度，指合格承包商数量与契约精神；治理强度，指审批、审计与问责的严格程度。不确定性越高、治理越严，固定总价合约的完备性越低，越需要柔性的调价机制；业主能力越弱，越需要外部化的项目管理。代建管理费与投资节约的挂钩比例，则决定代建单位的努力方向。

（二）模式谱系

表1　工程总承包与代建制组合的模式谱系

模式	结构特征	适用条件	主要风险
代建＋总承包	代建单位行使业主方管理，总承包固定总价	技术成熟、设计深度足够、代建能力强	界面冲突、责任悬置
自管＋总承包	业主设专班直接管理，总价包干	业主有专业团队、项目相对单一	管理资源不足
代建＋目标成本总承包	代建管理，总承包按目标成本加激励分成	不确定性高、设计深度不足	成本核查成本高
投建营一体化	代建与总承包主体合并或存在股权关联	平台公司具备全产业链能力	内部人控制、关联交易
总承包＋全过程工程咨询	咨询方提供集成顾问，替代部分代建职能	业主能力中等、咨询市场成熟	咨询责任边界模糊

（三）匹配逻辑

模式选择的核心不是制度叠加的完备程度，而是剩余控制权与剩余索取权的对应：代建制的失效多源于“有权无利”，工程总承包的失效多源于“有利无权”。因此任何组合都应满足三项条件：一是单一指令源，明确代建单位与总承包商为合同监管关系而非共同管理关系；二是风险与报酬对称，代建管理费与投资节约、工期绩效挂钩，总承包合同设置与不确定性匹配的调价条款；三是能力与权限匹配，超出代建能力的事项宜由全过程工程咨询补足，而非以审批权替代专业判断。

五、研究述评与展望

既有研究已形成三点共识：代建制的核心问题是代理关系不清与激励不足；工程总承包的核心问题是风险分担失衡与计价刚性；二者组合须以清晰的权责界面为前提。但不足亦明显：多数成果属规范分析与案例描述，缺乏冲突强度的可操作测量；讨论多停留于经验总结，未将项目属性、治理强度等情境变量纳入统一框架；数字化条件下界面治理的变化亦未获检验。未来研究可沿“冲突识别—强度测量—模式匹配—绩效检验”的路径推进，并关注代建单位与总承包商关联关系对治理绩效的影响。

参考文献

国务院. 国务院关于投资体制改革的决定：国发〔2004〕20号[A]. 2004.
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作者简介：吴志华（1978.04.01-）、男、广东东莞人、汉族、本科学历、工程师、从事建筑工程管理工作。

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