韧性治理视角下城乡社区防灾减灾协同机制研究

刘孟南

河南理工大学 河南省焦作市454003
    摘要： 韧性治理强调系统面对灾害冲击时的抵御、适应与恢复能力。城乡社区是防灾减灾的前沿阵地，城与乡在灾害类型、资源禀赋和治理基础上存在差异又彼此关联。本文分析韧性治理与社区防灾减灾协同的内在逻辑，梳理当前城乡社区在组织、资源、信息、社会力量等方面协同不足的现实困境，从健全组织协同、资源协同、信息协同、社会协同与学习提升机制等方面提出路径，以期增强城乡社区整体防灾韧性。

关键词：韧性治理；城乡社区；防灾减灾；协同机制

一、韧性治理视角下城乡社区防灾减灾协同的内在逻辑

（一）韧性治理为社区防灾减灾提供新理念

韧性一词源于生态学，后被引入城市治理与应急管理领域。韧性治理强调治理系统在面对不确定性风险和突发事件时，具备抵御、吸收、适应、恢复和学习的综合能力，主张从单纯依赖灾后救援的被动应对转向预防与准备、监测与预警、响应与处置、恢复与重建并重的全过程管理。与传统应急管理相比，韧性治理更注重系统自身的缓冲能力、自我修复能力和持续学习能力，强调在一次次冲击中不断调整和进化。将这一理念引入社区防灾减灾，意味着防灾减灾工作不能停留于配备物资和制定预案，而应着眼于增强社区整体抗风险能力，使社区在灾害来临时能够快速反应、有效处置并迅速恢复。

（二）城乡社区是防灾减灾的基础单元

社区是风险最先抵达、群众最先感知、救援最先展开的地方，是防灾减灾体系的神经末梢。城市社区高层建筑、地下空间和人员密集场所众多，面临城市内涝、火灾、地震及各类公共安全风险，灾害关联性和连锁效应较强；乡村社区地域分散、基础设施相对薄弱，面临山洪、地质灾害、地震和气象灾害等风险，交通通信在极端情况下容易中断，预警传递和救援到达存在最后一公里难题。城乡社区的防灾减灾能力直接关系群众生命财产安全和灾害损失大小，是检验整个防灾减灾体系成效的关键环节。

（三）城乡协同是提升整体韧性的必然要求

城乡灾害风险具有明显的关联性和传导性，流域性洪涝、区域性地震、大范围气象灾害往往同时影响城市和乡村，单一行政区域难以独立应对。与此同时，城乡在防灾资源上具有较强互补性：城市拥有较为专业的救援力量、技术装备和资金保障，乡村则具有熟悉地形、组织动员直接、群众互助传统深厚等优势。打破城乡二元分割和条块分割，推动城乡社区在防灾减灾中协同联动，既有利于资源优化配置、补齐乡村短板，也有利于形成覆盖全域的防灾网络，从整体上提升城乡社区的灾害韧性。

二、城乡社区防灾减灾协同的现实困境

（一）组织协同不畅使城乡分割问题突出

防灾减灾工作涉及应急、住建、水利、自然资源、民政等多个部门，城市街道与乡镇、社区与行政村之间往往按照各自行政边界分别管理，缺乏常态化的横向协调机制。一些地方城乡社区应急预案各自编制、相互衔接不够，响应分级、处置流程和职责划分不统一；联合演练开展较少，灾时容易出现指挥协调不畅、责任边界不清甚至重复处置和相互推诿的问题，影响协同效能。

（二）资源配置失衡使城乡差距较为明显

受经济社会发展水平影响，城市社区在应急物资储备、避难场所建设、监测设施配备等方面相对完善，乡村社区则普遍存在物资储备不足、布局分散、避难场所功能不健全、防灾基础设施薄弱等问题。城乡应急资源缺乏统一规划、统一调度和共享机制，物资储备信息不透明，灾时难以实现快速跨区域调运和互补支援，乡村往往成为整个防灾减灾体系的薄弱环节。

（三）信息互通不足使预警传递存在盲区

城市地区监测站点较密、预警发布渠道较多，乡村地区监测覆盖和预警手段相对单一，部分偏远村落依赖高音喇叭、上门通知等传统方式，预警信息到户到人仍存在困难。城乡之间防灾减灾信息平台尚未完全打通，数据标准不统一、风险信息不共享，隐患排查、险情上报、灾情统计等环节衔接不畅，容易造成信息滞后和重复劳动，影响早期处置的最佳时机。

（四）社会参与不足使基层力量相对薄弱

城乡社区普遍存在专职防灾减灾人员不足、社区工作者和网格员应急专业能力有限的问题，志愿者队伍在城乡之间发展不均衡，乡村青壮年外流导致可动员力量不足。部分居民风险防范意识不强，自救互救能力有待提高。社会组织、市场力量和专业志愿者参与社区防灾减灾的渠道不够顺畅，常态化动员和协同参与机制尚不健全，社区内部互助文化和社会资本有待进一步培育。

三、韧性治理视角下城乡社区防灾减灾协同机制的构建路径

（一）健全组织协同机制以强化统一指挥

应树立城乡统筹的防灾减灾理念，建立跨部门、跨城乡的协调议事机构，推动城市街道与相关乡镇、社区与相邻行政村结对联防，明确各方职责和协同流程。要统一编制城乡衔接的应急预案，做好响应分级、指挥关系和资源调配的衔接，避免预案脱节和空白。同时建立常态化联合演练机制，围绕流域洪涝、地震、地质灾害等共同风险开展城乡联动演练，在演练中磨合机制、发现问题、完善预案，提升协同指挥和快速反应能力。

（二）完善资源协同机制以促进优势互补

应统筹城乡应急物资储备和避难场所布局，建立统一的资源台账和调运平台，实现储备信息互通、灾时快速调拨。针对乡村短板，要加大物资储备、防灾设施和应急道路、通信等基础设施投入，推动城市资源向乡村延伸辐射。建立城乡救援力量联动和快速通行机制，明确专业救援队伍、基层应急队伍和社会力量的调度程序，确保灾时各类力量能够有序下沉、就近支援，形成城乡一体、上下贯通的资源保障格局。

（三）构建信息协同机制以打通预警盲区

应整合城乡监测预警资源，建设统一的防灾减灾信息平台，统一数据标准、共享风险信息，推动隐患排查、监测预警、险情上报和灾情统计一体化运行。要着力打通预警信息传递最后一公里，针对乡村实际综合运用高音喇叭、敲锣警示、网格员上门、手机短信和新媒体推送等多种手段，确保预警到户到人。同时建立城乡社区风险隐患联合排查和险情信息互通机制，提高早期发现和先期处置能力。

（四）强化社会协同机制以夯实基层基础

应加强社区工作者、网格员、基层应急队伍和志愿者的培训，组织城乡社区之间结对帮扶和经验交流，提升基层队伍的专业能力。要广泛开展防灾减灾宣传教育和应急避险演练，推动防灾知识进社区、进乡村、进学校、进家庭，提高居民风险意识和自救互救能力。还要畅通社会组织、企业和专业志愿者参与渠道，完善常态化动员、登记管理和保障激励机制，培育守望相助的社区文化和社会资本，筑牢防灾减灾的群众基础。

（五）建立学习提升机制以增强持续韧性

韧性治理的核心在于持续学习和不断进化。每次灾害和演练之后，应及时组织复盘评估，总结经验教训，查找短板弱项，把有效做法固化为制度、转化为预案和行动。要建立城乡社区防灾减灾能力评估和经验交流机制，开展常态化能力建设和对标提升，推动社区在反复应对和学习中增强抵御力、适应力和恢复力，实现防灾减灾能力的螺旋式上升。

结语

• 城乡社区防灾减灾是一项系统工程，韧性治理为其提供了从被动应对走向主动适应的理念指引。面对城乡灾害风险的关联性和复杂性，唯有打破城乡分割和条块分割，健全组织、资源、信息、社会和学习等协同机制，推动城乡社区优势互补、联动联防，才能持续增强城乡社区的整体防灾韧性，切实守护人民群众生命财产安全。

参考文献：

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