国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考

叶慧仪^[1]、叶崇伟^[2]

东莞市自然资源局^[1]、广东 东莞，523000

东莞市寮步镇自然资源事务中心^[2]、广东 东莞，523000

摘　要：国土空间规划体系的建立，使土地资源管理从以指标分配为核心的计划管理，转向以空间治理为核心的用途管制。本文以“制度重构—理论演进—管理转向”为线索，梳理国土空间规划与土地利用转型两条研究脉络的交汇。研究认为，规划体系重构沿体系整合、底线划定、分类统一三条主线展开，其要义在于以空间单元替代部门事权作为管理载体；土地利用转型理论由显性形态扩展至隐性形态，为解释转型的阶段性提供了分析工具。二者交汇使土地资源管理呈现三重转向：从指标管理到空间治理、从增量配置到存量再开发、从数量管控到数量—质量—生态协同。当前研究仍存在规划与管理“两张皮”、转型机制缺乏微观解释、实施评估薄弱等问题。

关键词：国土空间规划；土地资源管理；土地利用转型；用途管制；存量更新

一、引言

2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立“五级三类四体系”的规划体系，标志着主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划长期并存的格局走向终结^[1]。与此同时，我国城镇化率已越过65%，土地资源管理面对的基本约束由总量不足转为结构失衡与效率不高。规划重构不只是机构合并与图纸叠合，更改变了土地资源的配置逻辑：指标从部门逐级分解的对象，变为空间单元内被约束的参数。这一变化使土地利用转型研究获得新的制度情境，也使土地资源管理面临理论解释的缺口。本文讨论三个问题：规划重构改变了土地资源的哪些配置规则，土地利用转型理论能提供何种解释力，二者交汇处尚存哪些难题。

二、制度逻辑：从“多规并存”到“多规合一”

两条制度脉络的差异不在名称，而在规则本身。厘清规划体系重构的具体内容，是讨论管理转型的前提。

（一）规划体系重构的三条主线

其一是体系整合。原土地利用总体规划以指标控制见长，城乡规划以空间布局见长，主体功能区规划以功能定位见长，三者依据不同、期限不同、边界不同，冲突多发生于同一地块被赋予不同用途之时。“多规合一”通过统一底图、统一标准、统一期限，将三类规划的管控意图收敛到一张底图之上，其本质是空间事权的归并而非图纸的叠加^[2]。

其二是底线划定。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的统筹划定，把生态安全、粮食安全与城镇发展的空间需求转化为刚性边界^[3]。其制度意义在于，将原先依靠项目审批逐项博弈的管控，前置为空间上的排他性约束。

其三是分类统一。2020年《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》结束了国土、住建两套用地分类并行的情况，使调查、规划、管制、登记各环节共用一套语汇^[4]。分类统一看似技术安排，实则是用途管制得以贯通的前提——若无统一分类，规划确定的用途无法转换为许可条件，管理便无从落地。

（二）用途管制方式的转变

规划重构的实质，是管理载体由“项目加指标”转向“空间单元”。旧体制下，建设用地能否落地取决于年度计划指标与逐项审批；新体制下，能否建设首先取决于该空间单元被赋予的用途与开发强度，指标退居为辅助手段。管理着力点由此从总量分配移向空间准入，用途转用许可成为连接规划与市场的中介。《土地管理法》2019年修正确立的集体经营性建设用地入市、公共利益征收界定等规则亦循此逻辑：产权流转的前提，是空间用途已被规划确定。

三、土地利用转型的理论脉络与研究进展

土地利用转型研究已积累较完整的理论工具，其解释力与局限，须从概念源头加以辨析。

（一）从森林转型到土地系统科学

土地利用转型概念源自Grainger对森林转型的研究，其观察到一国在城镇化进程中林地面积先减后增的非线性轨迹^[5]。其意义不在曲线本身，而在提示土地利用变化具有阶段性，各阶段驱动机制不同。此后，土地变化科学将视野从面积变化扩展到格局、过程与功能，Foley等关于全球土地利用后果的综合评估，进一步把土地系统置于地球系统安全的框架之内^[6]。

（二）显性形态与隐性形态

国内研究中，龙花楼提出的“土地利用形态”概念具有方法论意义。其将土地利用形态区分为显性形态与隐性形态：前者指数量结构与空间格局，可由遥感与统计数据刻画；后者指质量、产权、经营方式与功能，须借助社会经济指标间接推断^[7]。这一区分回答了长期困扰该领域的疑问——为何面积变化相近的区域，转型效应差异悬殊。隐性形态的引入，使研究从变化检测走向机制解释，也把土地管理与产权制度、经营组织联系起来。

（三）中国情境下的转型阶段

中国的土地利用转型与城镇化、乡村重构同步发生。城镇建设用地扩张在2010年前后趋于放缓，农村宅基地与集体建设用地则因人口外流而出现人减地不减的错配，乡村地区呈现生产、生活、生态空间的重组^[8]。相关研究将这一过程概括为乡村空间治理与城乡融合的互动，强调转型不仅是土地利用的结果，也是治理结构变化的表现^[9]。这为理解规划介入提供了前提：规划正是通过对空间形态的重新安排，影响隐性形态的演化方向。

四、规划约束下土地资源管理的三重转向

制度与理论的变化最终落到管理行为上，表现为三重相互关联的转向。

（一）从指标管理到空间治理

指标管理是自上而下的数量分解，优点是可核算、可考核，缺陷是忽视空间异质性——同样的指标落在不同区位，效率截然不同。空间治理以功能分区与准入规则替代数量分解，管理对象由多少地变为哪块地、作何用、强度几何^[10]。这一转向要求管理者具备空间分析能力，也使规划实施监督成为管理工作的组成部分。

（二）从增量配置到存量再开发

三条控制线划定后，城镇开发边界内的新增空间有限，土地供应不得不转向批而未供、闲置与低效用地。低效用地再开发试点、增减挂钩等政策的共同指向，是降低对新增建设用地的依赖。存量再开发的难点不在技术，而在产权分散与利益协调：一块低效工业用地上可能叠加多重租赁关系与抵押负担，改造须经权利人一致同意，交易成本远高于增量征收。土地管理因此从行政配置转向交易治理，协商、补偿与利益分享机制的重要性上升。

（三）从数量管控到数量—质量—生态协同

耕地保护长期以数量平衡为核心，占补平衡在实践中出现占优补劣、占近补远的问题。国土空间规划将永久基本农田落到图斑，并以进出平衡约束一般耕地转用，使质量与区位进入考核；生态保护红线的刚性约束，则把生态系统完整性纳入管理目标。三者叠加，构成数量、质量、生态三位一体的管控框架，绩效评价亦须从单一面积指标转向综合效能。

五、张力与研究不足

其一，规划与管理两路走。规划编制由规划机构主导，许可、供应、登记由另一套系统运行，数据与规则尚未贯通，规划用途难以直接转化为许可条件，出现编而不用。

其二，刚性有余而弹性不足。三条控制线一经划定即难以调整，而项目不确定性客观存在。若缺乏动态调整与留白机制，刚性约束易异化为程序拖延。

其三，转型机制缺乏微观解释。既有研究多用省级面板数据检验转型与经济发展的关系，对地块尺度上产权安排、经营主体与用途变化之间的因果链条讨论不足。

其四，实施评估薄弱。规划体检评估尚处起步阶段，指标多为过程性指标，难以反映空间治理的实际效果。

六、结论与展望

国土空间规划并未取代土地资源管理，而是重设了管理的规则基础：以统一分类为前提，以空间单元为载体，以用途管制为手段。土地利用转型理论的价值，在于提示管理须回应转型的阶段性，避免以静态指标应对动态过程。未来研究可沿“格局—过程—机制—效应”的路径推进：建立规划实施前后的对比观测，刻画地块尺度的用途变化轨迹，揭示产权与治理结构的作用，评估转型的经济、社会与生态后果。唯有把制度分析与空间分析结合，土地资源管理研究才能回应规划时代提出的问题。

参考文献

1. 中共中央, 国务院. 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见: 中发〔2019〕18号[Z]. 2019.
2. 林坚, 吴宇狄, 吴佳雨. 论空间规划体系的构建: 兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J]. 城市规划, 2018, 42(5): 9-17.
3. 中共中央办公厅, 国务院办公厅. 关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见[Z]. 2019.
4. 自然资源部. 国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)[Z]. 2020.
5. GRAINGER A. The forest transition: a theoretical basis[J]. Area, 1995, 27(3): 242-251.
6. FOLEY J A, DEFRIES R, ASNER G P, et al. Global consequences of land use[J]. Science, 2005, 309(5734): 570-574.
7. 龙花楼. 论土地利用转型与土地资源管理[J]. 地理研究, 2015, 34(9): 1607-1618.
8. 龙花楼. 论土地利用转型与乡村转型发展[J]. 地理科学进展, 2012, 31(2): 131-138.
9. 戈大专, 龙花楼. 论乡村空间治理与城乡融合发展[J]. 地理学报, 2020, 75(6): 1272-1286.
10. 严金明, 迪力沙提·亚库甫, 夏方舟. 国土空间规划体系构建的内在逻辑与改革路径[J]. 中国土地科学, 2020, 34(4): 1-8.

作者简介：叶慧仪（1981.5.19-）、女、广东东莞人、汉族、本科学历、工程师、从事土地管理工作。

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