河西走廊国家遗产线路保护的法律制度研究

葛欣 杨瑞 李润林

兰州工商学院 730101

本文系2024年度甘肃省人文社会科学项目（项目编号：24ZC08）阶段性成果。

摘要：河西走廊作为丝绸之路核心廊道，随着“一带一路”倡议的深入推进以及国家文化公园建设的开展，河西走廊国家遗产线路的构建已成为文化遗产保护领域的重大课题。然而，当前河西走廊遗产线路的法律保护仍面临显著困境。在立法层面，存在法律供给不足的问题，在治理层面，由于遗产线路横跨多个行政区域，涉及文物、旅游、国土、环保等多部门职能交叉，多头管理与协调不力的治理困局；在救济层面，公益诉讼机制尚不健全，社会力量参与保护的渠道不畅，对破坏遗产行为的法律责任追究与损害赔偿制度亦不完善。基于此，本文结合河西走廊遗产线路保护实际，针对上述三大困境，提出填补立法供给缺口、优化治理结构、畅通权利救济渠道等对策建议，以期为河西走廊国家遗产线路的永续保护、合理利用提供坚实的法律支撑，推动遗产保护与区域发展协同共进。

关键词：河西走廊国家遗产线路法律保护

河西走廊国家遗产线路是甘肃省文物局打造的全国首个国家遗产线路项目，是依托河西走廊天然地理单元，立足其在中华文明、中华民族发展史上的重要地位，提炼总结其重要而独特的文化价值而提出的。河西走廊是中华文明连续性、统一性、包容性、和平性的集中见证，是不可替代的文化标识，建设河西走廊国家遗产线路可系统阐释其作为中西文明交流主通道、中华民族融合大熔炉、国家战略安全大走廊的核心价值，增强文化自信与国际传播力，既是文化责任，也是国家战略与发展所需。

2025年6月，甘肃省发布《河西走廊国家遗产线路建设实施方案》，明确了2025年、2030年底、2035年底分三阶段的建设目标。要确保建设目标落地见效，破解保护与利用难题，构建适配该遗产线路、兼具针对性与可操作性的法律制度，成为当前需要思考的重要课题。

• 河西走廊国家遗产线路的遗产构成及其价值

（一）河西走廊国家遗产线路的遗产构成

河西走廊国家遗产线路涵盖甘肃省武威、金昌、张掖、酒泉、嘉峪关及白银及周边关联区域，以1000公里东西主廊道为骨架，是我国西北重要的文化与自然廊道，遗产资源富集且类型多样，分布有世界遗产5处，全国重点文物保护单位59处，汉明长城2165公里，国家历史文化名城3座，博物馆79家；国家级、省级非物质文化遗产299项；世界地质公园2处，国家级公园1处，国家级自然保护区8处，国家级自然公园23处，形成了自然与人文遗产交相辉映的独特格局。

依据《河西走廊国家遗产线路建设实施方案》，结合河西走廊地区遗产特征，可将河西走廊国家遗产线路上的遗产类型划分为文化遗产、自然遗产、非物质文化遗产三大类。其中，文化遗产包括五类：一是以莫高窟、榆林窟、马蹄寺石窟群等为典型代表的石窟寺；二是涵盖汉长城、明长城等相关遗存的长城遗址；三是包括锁阳城、阳关遗址在内的古城址；四是以武威文庙等为代表的古建筑；五是武威、张掖、敦煌等名城名镇。自然遗产主要以张掖丹霞地貌为核心代表，该遗存交错层理、四壁陡峭、垂直节理、色彩斑斓而示奇，集阳刚美、形态美、色彩美、结构美于一身，步换景、四时不同、阴晴诧异、美轮美奂的视觉盛宴。非物质文化遗产聚焦民族民俗类遗产的活态传承，涵盖河西宝卷、敦煌曲子戏、裕固族服饰、天祝藏族唐卡等代表性项目，构成了区域多元文化传承的重要载体。

• 河西走廊国家遗产线路的价值

河西走廊国家遗产线路，是依托河西走廊得天独厚的地理条件、丰富的文化遗产与深厚的历史底蕴而打造建设的文化线路，从彩陶之路、玉石之路的形成，到汉代丝绸之路的正式开辟，连接起中原与中亚、欧洲文明的友好交流，这里是多文明碰撞、交融、共生的活化石，线路串联起的各类遗产点，不仅是单一文化的载体，更是中华民族多元一体格局形成的重要实证。在自然生态价值方面，该线路串联沙漠戈壁、冰川雪山、湿地草原，将生态保护与遗产传承、文旅发展相结合，生动体现人与自然和谐共生的理念。作为国内顶级文旅IP，线路带动河西五市文旅产业快速发展，拉动消费、促进就业、带动乡村振兴与区域协同发展，成为西部文旅高质量发展的重要引擎，把文化资源转化为可持续发展动能，具有强大的经济价值。在文化传承与创新方面，线路也承载着河西走廊独有的精神内核，莫高精神、航天精神、“两弹一星”精神、治沙精神等成为凝聚民族力量的重要火种。同时该线路也承载敦煌艺术、丝路传说、非遗技艺，借助研学、体验等形式推动遗产活化，让遗产资源永续传承。

二、河西走廊国家遗产线路保护的法律困境

（一）立法供给的结构性短缺

1.遗产线路相关上位法缺位

目前，中国文化遗产保护法律体系中尚无一部综合性的文化遗产基本法，现行立法主要采取分散式立法模式，即区分不同的文化遗产类型，由单行法规范有针对性地对特定文化遗产类型进行保护。从上位法的角度看，我国已专门出台《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》，但由于历史原因，此两部法律长期处于相对分割、二元对立的状态。《文物保护法》主要规范物质文化遗产的保护，其调整范围局限于单个文物保护单位，虽对河西走廊遗产线路上的石窟寺、古城址、古墓葬等物质遗产的保护范围、修复标准、责任主体等作出了一定规定，但忽视了附着其上的非物质文化遗产的协同保护；《非物质文化遗产法》侧重非物质文化遗产的传承与保护，主要规范非遗项目的申报、传承人的认定、传承基地建设等，但未明确非遗与物质遗产的关联性保护要求。而河西走廊国家遗产线路保护要做到对遗产集群进行整体性、系统性保护，所以现行法律无法解决河西走廊国家遗产线路点线面结合的保护需求，也无法应对河西走廊物质与非物质遗产共生的特点。综合性的文化遗产基本法的缺位导致河西走廊国家遗产线路的保护缺乏统一的立法指导，只能依赖地方政府出台的实施方案等政策性文件，法律效力层级低、稳定性差，难以形成长效保护机制。

2.跨区域遗产保护标准及政策不统一

狭长的河西走廊国家遗产线路跨武威、金昌、张掖、酒泉、嘉峪关、白银六市，各市均针对本地遗存的主要遗产及当地实际情况出台了相应的遗产保护相关法规、规章、政策性文件，因此在保护方面存在差异。在物质遗产方面最典型的就是河西走廊的汉明长城，虽然《甘肃省长城保护条例》在整体上做了协同保护的要求，但是在实际落地的过程中各区域标准不统一，例如在执法巡查频率和周边建设管控尺度上各区因执法队伍规模、专业程度不同以及地方经济发展诉求不同而产生差异。在非物质文化遗产方面，河西宝卷由武威、张掖、酒泉三市共同传承，但三市在政策支持上存在一定的区别，武威市出台《关于进一步做好全市非物质文化遗产保护传承工作的意见》等专项政策，近五年争取非遗专项资金近1500万元，张掖依托甘肃省非遗保护中心、张掖市文旅局主导推动，2025年连续举办跨区域传承盛会，相对来说酒泉在政策支持方面没有太多的专门投入。以上两例只是最典型、人们熟知度较高的，必定还存在很多跨区、有价值但是较为普通的实例，在河西走廊国家遗产线路建设过程依然要重点关注。

（二）治理结构的权责失衡

我国对文化遗产的管理呈现出“政出多门，九龙治水”的特点——管理权涉及国务院的文物行政部门、建设管理部门、国土资源管理部门、环境保护主管部门、文化主管部门等。同样河西走廊国家遗产线路建设面临三重结构性困境，部门层面，文物、文旅、生态环境、自然资源等部门职能交叉，如锁阳城墓群安防项目因与国家级自然保护区重叠而无法实施，暴露出“一个工作两条线”的体制障碍，加之保护标准不统一、审批流程不衔接，极易出现一段古驿道文物部门重保护、交通部门重建设、自然资源部门重生态、地方政府重开发的多元诉求博弈，最终导致权责错位、决策难产；区域层面，河西五市缺乏统一协调机制，交界地带保护存在难点与盲点；制度层面，《实施方案》没有明确唯一牵头主体，虽提出建立建设协调机制，但实际运作中主体不明，导致协调不通畅、执行效果打折扣，制度设计与实际运行之间存在落差，隐藏着遗产管理的权责失衡问题。

三、河西走廊国家遗产线路保护的法律制度完善

一、填补立法供给缺口

（一）完善上位法支撑

文化遗产并非孤立存在的单体，而是有机的、关联的、活态的整体，其本质属性决定了单体化、分散化的保护方式难以真正维护其完整价值。但是现行文化遗产保护呈现分散立法弊端，对于双重性质类文化遗产而言，现行法律设计不够聚焦，可能在实践操作中引发监管上的盲区或真空。所以需要推动出台综合性文化遗产保护法作为文化遗产保护领域的上位基本法，打破《文物保护法》与《非物质文化遗产法》的二元分割格局。同时在这部综合性文化遗产保护法中配套法规中增设“国家遗产线路保护”专章，明确遗产线路的定义、保护范围、保护原则，将线性保护的基本内容列入其中，为遗产线路保护奠定依据。

（二）统一跨区域保护标准

以甘肃省地方立法为核心，统筹河西走廊遗产线路所跨六市立法资源，破解跨区域保护标准不一、碎片化保护的困境，呼应甘肃省打造河西走廊国家遗产线路的政策部署。可以由甘肃省人大常委会制定《河西走廊国家遗产线路保护条例》，作为地方核心立法，统一六市遗产保护的核心标准、责任体系、利用规范，明确武威、金昌、张掖、酒泉、嘉峪关、白银六市的保护重点与协同责任，在兼顾各市遗产特色的同时，实现线路整体保护。引导六市结合本地实际，修订完善本地遗产保护相关法规、规章，在省级条例的统一框架下，细化本地特色遗产的保护措施，杜绝与省级条例冲突，形成省级统一规范、市级细化落实的地方立法格局，打破碎片化保护壁垒。

二、优化治理结构

（一）明确牵头主体，厘清权责边界

中央政府、业务管理部门及地方政府共同构成文化遗产基本管理主体，而地方政府承担文化遗产资源的财政支持主体和充分责任主体，实则成为日常实际管理主体。针对“九龙治水”“权责交叉”的治理困境，需要从省级和区域明确权责，在省级层面，设立河西走廊国家遗产线路保护与利用协调委员会，由省政府牵头，统筹文旅、文物、生态环境、自然资源、交通、发改等相关部门，明确委员会为唯一牵头主体，负责协调解决跨部门、跨区域的重大问题，制定线路保护整体规划，督促各项工作落实；明确各部门的核心职责，文物部门负责遗产本体的保护、修复、监测，牵头开展遗产价值阐释；文旅部门负责遗产合理利用、旅游开发规范、非遗活态传承，推动遗产与旅游深度融合；生态环境部门负责遗产周边生态环境的保护与整治，防范生态破坏对遗产的影响；自然资源部门负责遗产保护范围内土地资源的管控，协调保护与开发的土地利用矛盾；交通部门负责遗产线路周边交通设施的建设与改造，避免交通建设破坏遗产本体与风貌，杜绝职能交叉、推诿扯皮，破解“一个工作两条线”的体制障碍。区域层面，打破六市各自为政的格局，定期协调解决交界地带保护难点、馆际文物调集、跨区域联合执法等问题。例如，通过常态化的联席会议制度、信息共享平台和联合执法机制，确保在涉及历史文化名城保护、大型线性遗产管理等问题上，各部门能够目标一致、步调协同。

（二）完善督察体系

针对督察制度存在的问题，首先要明确督察主体，设立河西走廊国家遗产线路专项督察机构，隶属于甘肃省文物局，配备专业督察人员，专门负责遗产线路跨区域、跨部门的督察工作，改变市级自行督察的格局，提升督察的统筹性与权威性。其次要拓宽督察内容，弥补非遗督察缺失的短板，将非物质文化遗产传承保护、遗产利用中的商业化管控、跨区域协同保护落实情况、生态环境配套保护等纳入督察范围，实现物质遗产与非遗督察的全覆盖。同时在督察方式上要与时俱进，运用遥感监测、动态预警等科技手段，实现督察工作从被动发现向主动预警转变，提升督察的精准性与时效性；最后还要建立督察整改跟踪问效机制，对督察发现的保护不力、违规开发等问题，除限期整改外，明确整改标准与时限，实行“回头看”制度，确保整改到位；对整改不力、拒不整改的单位和个人，依法追究行政责任、民事责任，情节严重的追究刑事责任，改变口头提醒、柔性约束的现状，强化督察的刚性约束，避免督察流于形式。

三、畅通权利救济渠道

（一）明确民事赔偿请求权主体

针对物质遗产民事赔偿请求权主体虚位问题，修订《文物保护法》，细化文物保护职责划分，明确地方文物部门作为国家财产的代行主体，依法享有民事索赔权，规定地方文物部门在物质遗产被破坏时，必须主动提起民事诉讼，追究侵权人的民事赔偿责任。同时，明确乡镇等实际管理单位的辅助诉讼地位，赋予其配合文物部门提起诉讼的义务，明确其在诉讼中的举证、协助调查等职责，破解“无人应诉、无人追责”的困境。

针对非遗权利主体虚位问题，在《非物质文化遗产法》修订中，明确集体性非遗成果的权利主体范围，界定传承群体的法律边界，赋予传承人代表传承群体行使财产权利的资格，明确传承人在商业利用、维权中的权利与义务；建立非遗权利处分规则，规范非遗元素的商业使用许可流程，明确企业擅自使用、改编非遗元素的侵权责任，赋予传承群体和传承人单独或联合提起民事诉讼的权利，保障其在非遗被歪曲使用、商业收益被侵占时，能够通过民事途径寻求救济，填补非遗民事救济的短板。

（二）提升行政救济刚性

破解行政救济被动滞后与执行软化的双重困境，前端建立主动预警机制，后端强化刚性约束。借鉴民勤县长城保护经验，完善文保员队伍建设，扩大文保员覆盖范围，明确文保员的巡查、预警职责，同时投入专项资金，推进一体化监管平台建设，运用遥感监测、动态预警等科技手段，对遗产线路进行实时监测，实现对破坏行为的源头干预和即时制止，改变群众举报后才被动处理的现状。后端完善行政救济执行机制，建立行政救济执行监督制度，明确检察建议、整改通知的执行标准与时限，由省级专项督察机构负责整改落实的跟踪监督，若行政部门未能如实执行建议，检察机关将依法启动行政公益诉讼相关程序，依法追究相关负责人的行政责任，实行责任终身追究制。推动问题解决同时要做好行政救济与民事救济、刑事救济的衔接机制，对行政机关怠于履行职责导致遗产受损的，检察机关可依法提起行政公益诉讼，督促其履行职责；对造成遗产严重损毁、涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任，强化行政救济的刚性约束，避免纸上救济。

四、结语

河西走廊国家遗产线路是“一带一路”文明对话的重要载体，也是中华民族文化遗产的核心集群，通过法律完善其保护制度是实现河西走廊国家遗产线路长效发展的关键。本文回应了前文提出的三大法律困境，依托现有法律框架及甘肃省关于遗产线路的政策部署，寻求具有可操作性与针对性的破解途径，实现了立法补位、权责明晰、救济顺畅的核心目标。

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