传统国企在变革中的组织治理重构——以某设计院实践为例

饶进国

上海城市环境集团有限公司  上海  200082

摘要：近年来，工程建设勘察设计行业经历深刻变革，基建投资增速放缓、市场竞争加剧、数字化转型加速、绿色低碳成为新方向。本文从行业变革、组织治理、动态调整、创新举措及治理成效五个维度，系统总结“十四五”期间，一家上海传统国有设计院在组织治理的实践与成果。通过构建“集团化、制度化、数字化”的现代治理体系，实施分类分层管控、数字化赋能、降本增效等措施，企业在经济指标、成本控制、管理能级、人才建设、市场拓展等方面取得显著成效，为行业同类企业转型提供可借鉴的经验。

关键词：勘察设计行业；组织治理；变革；创新

• 引言

2020年至2025年，是工程建设勘察设计行业深度调整、格局重塑的六年。基建投资增速放缓，传统设计市场需求见顶，行业竞争从“增量扩张”转向“存量更新”，数字化、绿色化、集成化成为基础设施建设新方向。与此同时，工程总承包（EPC）、全过程咨询、建筑师负责制等新模式加速推广，以往单一的设计服务已无法满足客户多元化需求。

面对外部环境的剧烈变化，设计院传统的“生产型+管控型”组织模式已无法适应新市场，必须通过组织治理的系统重构，提升战略应变能力、资源整合能力和创新驱动能力。本文将从行业变革、组织治理、动态调整、创新举措及治理成效五个维度，对“十四五”期间设计院组织治理的实践进行系统总结。

• 行业变革的背景与挑战

宏观环境的深刻变化，“十四五”期间，国家经济全面迈入高质量发展新阶段。基建投资逻辑发生根本性转变，从过去“大干快上”的规模扩张，转向“精准有效”的效益导向。地方政府债务化解压力持续加大，财政收支矛盾突出，直接导致基础设施和公共服务领域项目回款周期显著延长，传统以图纸交付为核心、按节点收费的设计收费模式正面临前所未有的挑战。与此同时，国家层面密集出台“双循环”发展战略、城市群主体形态战略、新型城镇化提质升级、城市更新行动、绿色低碳转型以及数字中国建设等一系列重大战略部署^【6】。这些政策红利在为企业开辟新赛道、提供增量空间的同时，也对勘察设计企业的综合服务能力、资源整合能力和跨领域协同能力提出了远高于以往的要求。

行业竞争格局正在经历深刻重塑。勘察设计行业正加速从“资质驱动”的准入逻辑，转向“能力驱动”的竞争逻辑。工程总承包（EPC）、全过程工程咨询等集成化服务模式从试点走向全面推广^【5】，头部企业凭借资本、人才、技术和管理优势，通过集团化整合、全国化布局、数字化赋能持续构建竞争壁垒，市场集中度加速进程，中小型设计院的生存空间受到明显挤压。与此同时，新基建、智慧城市、低空经济、韧性城市等新兴领域正成为行业新的增长极。但这些领域技术门槛高、跨界融合要求强、资源整合难度大，传统设计院若不主动突破能力边界，将面临“不进则退、慢进亦退”的严峻局面。技术创新已成为决定企业存续生命力的关键变量。

技术变革正以前所未有的速度推进。“十四五”期间，BIM、人工智能、大数据、物联网等数字技术深度渗透至工程规划、设计、建造与运维全生命周期，“数字孪生”“智能建造”“智慧运维”正从概念走向行业标配^【6】。对于设计企业而言，数字化转型已不再是选择题，而是关乎生存的必答题——不能实现数字化能力内化的企业，将在市场竞争中逐步被边缘化。与此同时，碳达峰碳中和目标倒逼全行业加速技术迭代与工艺升级，低碳设计、既有建筑节能改造、清洁能源基础设施等新业务需求呈现爆发式增长，绿色低碳服务能力正成为设计院争夺高端市场的核心竞争力之一。

市场格局也在快速演变。在上海本土市场格局总体稳定、传统优势领域趋于饱和的情况下，企业要寻求增量发展，就必须坚定“走出去”。因此，“十四五”期间，长三角一体化发展示范区、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等国家战略承载区域，成为各设计院争夺优质项目、拓展市场份额的主战场。然而，随着全国固定资产投资增速放缓，至“十四五”末，国内市场整体日趋饱和，竞争趋于白热化。一批有前瞻视野的头部设计院已开始布局“一带一路”沿线市场，探索技术输出、标准输出与管理输出相结合的国际业务模式，国际化正从可选项转变为新的战略性增长方向。

综上所述，勘察设计行业正经历一场深刻而不可逆的系统性变革。传统设计院若继续沿袭既有路径依赖，被动适应外部变化，将难以在激烈竞争中立足。唯有从“被动适应”转向“主动引领”，敢于在组织治理、业务结构、技术能力、人才机制等方面进行系统性重构与前瞻性布局，才能真正锻造出适应高质量发展要求的核心竞争力，在行业洗牌中抢占先机、赢得未来。

• 公司组织治理体系建设

确立治理理念：从“设计总院”向“设计集团”转变，明确提出“总院向总部转变”的治理理念，核心是从“生产型组织”向“管控型+服务型组织”转型。总部职能定位为“管战略、管服务、管协同、管风险”，实现“定目标、提质效、活资源、守底线”的发展目标^{【1】【2】}。

持续优化组织架构，“十四五”期间完成多次重大组织架构调整。2021年推动总院向总部职能转型，强化战略管控能力；2022年成立数字化委员会，统筹全集团数字化转型；2023年设立城市发展咨询研究院布局高端咨询新兴业务，组建人力资源部、建设安全部加强集团管控；2024年整合成立风险管理部、设立董事会办公室完善总部职能，同期，推动成立全资子公司布局大湾区等新兴区域市场。

健全分级管控体系，制定并实施《集团管控清单》，对设计院、子公司、区域市场实行分类分层管理。将集团下设的13个设计院划分为“完善发展型、市场拓展型、专业特色型”三种类型，引导差异化发展；按成熟度将区域市场划分为“初创期、发展期、成熟期”，制定相应的管控措施和授权机制；对成熟型子公司推动独立强大，对成长型子公司明晰发展方向^【3】。

系统完备制度体系，“十四五”期间组织修订制度176项，形成覆盖治理、财务、人事、安全、质量、风险等全流程的《制度汇编》。建立党委专项督查机制，对子公司、区域市场开展合规性、经济、安全等专项督查。2024年首次由管理部门独立完成子公司经济责任审计，推动管理能力内化提升。

提升数字化管理效率，建成办公系统、领导驾驶舱系统、财务系统等数字化管理工具。2022年完成办公系统全面上线及协同设计系统上线，实现项目全过程、全阶段、全专业的管控。移动端流程效率提升80%以上，财务审批到账时间缩短10天。通过流程再造，重塑优化相关流程145条，其中财务类工作减少64条流程（减少63%），项目管理减少10条流程（减少34%）。

在上述组织治理体系系统性重塑的基础上，公司实现了从传统设计院向现代化设计集团的跨越。首先，总部的战略管控与服务赋能能力显著增强，彻底改变了过去“重生产、轻管理”的被动局面，集团层面能够更加聚焦战略方向、资源调配与风险底线，各业务单元则能够获得更清晰的发展指引与更高效的后台支撑。其次，分级分类管控有效地激发了内生动力，不同类型的设计院、处于不同发展阶段的区域市场以及成熟度各异的子公司，都能在统一规则下获得差异化的授权与发展空间，既避免了“一刀切”带来的僵化，也防止了无序扩张带来的风险。第三，制度体系与数字化工具的深度融合，大幅降低了管理摩擦成本，审批效率、资金周转效率、项目协同效率均实现质的提升，管理真正从“人治”走向“制治”再到“数治”。总体而言，这一治理体系使公司在面对行业下行压力、市场竞争加剧和外部环境不确定性的多重挑战时，具备了更强的战略定力、更快的响应速度和更稳健的抗风险能力，为从“被动适应”转向“主动引领”奠定了坚实的组织基础。

• 组织治理的动态调整与创新

面对疫情冲击下的应急组织调整，2020年至2022年新冠疫情对社会运行以及企业经营造成严重冲击。设计集团在领导班子指挥下，迅速建立“一手抓防疫、一手抓发展”的双线作战机制，居家办公期间，组建突击队保障设计生产任务，远程办公系统保障出图量较上年增长9.2%。

应对行业下行期的降本增效策略，面对行业整体下行、收费压力骤增的形势，2023年开始启动“强身健体”计划，逐步开展各类措施：集约化办公，节约每年的固定成本；重塑管理流程，松绑影响效益发挥的繁琐工作；建立员工退出机制，2024年全年减少人员130余人；规范勘察设计业务分包管理等。公司治理的动态调整可以有效地保障企业利润。

应对区域市场差异化的结构优化调整，将市场资源向长三角、粤港澳大湾区、川渝等重点区域倾斜，逐步缩减低效区域市场。以太仓市场为试点，由总部直管市场经营窗口。在大湾区试点“投资-设计-施工-运营”全产业链协同机制，成立广东子公司，实现属地化全专业服务。

应对新兴业务发展的组织创新，设立城咨院，以高端咨询为突破口，强化政府“智库”角色；成立科创促进中心，搭建“科创+咨询”前端、“科创+产品”后端的转化通道；组建数智交通实验室，打造“决策平台建设+专业咨询服务”新模式。

应对国际化战略的组织保障，与上海城建国际共建“境外规划设计部”，在香港设立常驻机构；组建“海外人才资源池”，派员常驻新加坡、港澳、阿联酋；2025年启动对海外市场单独考核经营指标，加强海外市场的订单份额。

综上，“十四五”期间，组织治理的创新性主要体现在以下三个方面，理念创新上，推动总部职能从“监管者”向“赋能者”转变，提出“管理就是服务，服务就是管理”的理念。模式创新上，打破“一刀切”的管理模式，建立分类分层的治理体系。手段创新上，以数字化赋能治理，实现流程再造、业财一体化、数据驱动决策。

• 组织治理成效

经济指标韧性十足，2023年创下历史新高，2024年在行业整体下行的背景下，保持坚挺韧性，略有下降，但是营收构成方面实现了结构性优化，总承包业务从不足10亿元增长至超30亿元，成为“十四五”后半段的重要增长极。

成本控制成效显著，2023年运营管理成本较2021年下降16%，生产管理成本下降7%，人力成本较上一年下降20.2%； 2024年净减少人员130余人，节约各类成本，共计2500万元。

管理能级全面提升，分级管控体系落地实施，差异化授权与考核机制运行良好。制度体系日趋完备，合规性管理与风险防范能力显著增强。2024年首次由管理部门独立完成子公司经责审计，管理能力内化提升。各类流程审批效率提升80%以上，出图效率提高50%，财务到账时间缩短10天。

人才队伍结构优化，全面建立职级体系，形成3大类11个序列21个职级的职业发展通道。任期内新增省部级以上高端人才30余人次，3人获评上海市勘察设计大师。轮岗锻炼实现常态化，累计派出百余人次到政府、业主、海外岗位锻炼。国有企业党支部与企业治理现代化的融合实践也在其中发挥了积极作用^【2】。

数字化转型成效显著，数字化赋能传统业务，创造新的市场需求，荣获多项省部级数字化奖项。数智交通实验室推出“智捷易行”平台服务世界人工智能大会，“数字+水务”“数字+路桥”等应用场景落地见效。

市场竞争力持续增强，全国化布局纵深推进，区域分公司扩展至29家。国际化实现实质性突破，中标澳门勘察设计项目，合同额为3343万元。

综上，组织治理能力的系统提升成为企业稳健发展的关键支撑。通过构建分级管控体系、差异化授权与考核机制，企业实现了管理能级的全面跃升；制度体系日趋完备，合规性与风险防范能力显著增强；同时，成本管控成效突出。治理能力的内化还体现在首次独立完成子公司经责审计、人才队伍结构优化及数字化转型加速等方面。正是依托高效、规范的组织治理，企业才能在外部环境不确定性加剧时，保持经营韧性，实现结构性优化与高质量发展。

• 结束语

2020年至2025年，在行业深刻变革的背景下，公司通过持续的组织治理调整与创新，成功实现了从传统设计院向现代化、集团化、全国化、国际化企业的发展转型。组织治理从“大一统”走向“分类分层”，从“管控型”走向“赋能型”，从“经验驱动”走向“数字驱动”。经济指标在波动中实现结构优化，成本控制精细集约，管理能级全面跃升，人才队伍持续优化，市场格局全面拓展。

展望“十五五”，未来传统国有设计院将继续深化组织治理改革，坚持“技术引领、资本推动、数字赋能、协同发展”的战略方向，向着世界一流现代化企业的目标不断迈进。

参考文献：

[1]罗良根.基于国企公司治理结构的决策类会议组织实践分析[F]. 经济与管理科学.2025.

[2]姬爱国.国有企业党支部与企业治理现代化的融合[J].山西科技报.2026.

[3]刘戒骄,刘冰冰.国有企业深化改革的难点与对策——基于激励约束机制的视角[J].经济纵横,2023(8):32-41.

[4]国务院.关于深化国有企业改革的指导意见[Z].2015.

[5]住房城乡建设部.关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市【2016】93号）[Z].2016.

[6]国务院.“十四五”数字经济发展规划（国发【2021】29号）[Z].2021.

作者简介：饶进国（1970年10月），性别：男，民族：汉族，籍贯（省市）：上海市，学历：本科学士，职称：高级经济师，研究方向：企业管理。

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