作者简介：马涛（198408-），男，汉族，山东邹城人，副高级职称，本科。

生态文明建设视域下土地资源保护利用策略研究

马涛

邹城市自然资源和规划局，山东 邹城 273500

摘要：土地资源是社会生产、生活的重要基础，关系着粮食安全、生态保护以及城乡空间布局，如何将土地资源管理工作置于人地协调的大框架下，突破单纯强调开发强度、建设用地规模、眼前效益等局限性。转向保护数量、提高质量、恢复生态、节约集约、空间统筹。我国已初步形成以国家空间规划为统领、坚持用途管制原则、以耕地保护为核心、突出节约集约利用、依托生态修复保障的制度体系，但在实践中仍面临耕地保护压力较大、建设用地粗放扩张惯性未根本扭转、用地生态功能退化等问题。

关键词：生态文明建设；土地资源；耕地保护；节约集约利用

Research on Land Resources Protection and Utilization Strategies from the Perspective of Ecological Civilization Construction

Ma Tao  

Zoucheng City Natural Resources and Planning Bureau , Shandong Zoucheng 273500

Abstract: Land resources are an important foundation for social production and life, and they are related to food security, ecological protection, and urban-rural spatial layout. How to place land resources management within the framework of human-land coordination, breaking through the limitations of merely emphasizing development intensity, construction land scale, and immediate benefits. We should shift towards protecting quantity, improving quality, restoring ecology, being economical and intensive, and coordinating space. China has initially formed a system with national spatial planning as the leading factor, adhering to the principle of purpose control, with farmland protection as the core, highlighting the principle of economical and intensive utilization, and relying on ecological restoration to ensure the function of land use. However, in practice, there are still problems such as high pressure on farmland protection, the inertia of extensive expansion of construction land has not been fundamentally reversed, and the ecological function of land use has deteriorated.

Key words: Ecological Civilization Construction; Land Resources; Farmland Protection; Economical and Intensive Utilization

0引言

土地是重要的自然资源，在自然中扮演着重要角色，也是承载人口、产业、城市等功能以及农业和环境的重要载体。随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，土地利用面临着更加复杂的约束条件：建设需求旺盛，优质耕地保护的要求不断提高；部分地区低效建设用地存量过大；因采矿、建设以及超强度利用导致的土地生态受损；城镇乡村空间布局与资源环境承载能力不匹配等问题依然存在。因此，问题不再局限于用地规模变化、指标配置和项目供给，但却是关系到粮食安全、生态保护、产业布局、城乡统筹以及公共服务水平的一盘棋。生态文明建设的基本要求是尊重自然、顺应自然、保护自然，在资源环境承载力和国土空间适宜性上划定生产生活生态空间。

1土地保护利用的现实逻辑

1.1生态文明重塑土地价值

传统土地利用评价更多从建筑面积大小、经济利益获取以及区位条件等方面进行考量，容易将土地功能单一化为产业发展的载体或是建设的物质基础。但随着生态文明观的发展，土地用途已发生本质变化，在成为生产场所、财产的基础上，同时，还具有涵养水源、改善环境质量、维护生物多样性和调节小气候、观赏游憩和确保生态安全的功能；农田既是农业生产场所又是乡村生态系统的重要组成部分；林地、草地、湿地、江河湖库周边等不仅是重要的自然景观资源，同时，也是区域重要生态安全屏障的关键部位；同理，在城市建设用地方面也不能简单认为就是越密集开发越好，而应是在节俭节约、绿色低碳和空间品质之间实现平衡关系。由此，生态文明建设主张顺应自然环境容量限制。

1.2空间治理强化底线约束

国土空间是土地资源利用与保护的基本场域，根据生态文明建设的要求，将农业生产、生态空间以及城市建设等功能空间融合起来，并形成界定清晰、相互配合、科学管控的开发利用与保护格局。但若脱离空间布局开展土地利用与保护活动，则或者通过项目审批进行被动修正的话，则是不可取的，而是应该通过国土空间规划确定适宜建设区、限制建设区、特别保护区域，以及耕地保护区、永久基本农田、重要自然生态保护区、城市增长边界等各类管控要求落实到具体位置上来。这是由于，划定和守住底线是落实最严格的土地资源保护的基础工作。

1.3高质量发展倒逼集约转型

高质量发展并不意味着不开发利用土地资源，在呼唤着要转变利用土地资源的方式方法，从依靠新增建设用地进行工业园区扩张、房地产开发、基础设施建设转向提高内涵式质量。过去一些地方依靠新增建设用地进行产业园区扩张、房地产开发以及基础设施建设扩张，由此造成了土地使用的量大面广，而效果与效益差异巨大，并产生大量无效废弃用地积压的问题；伴随环境保护理念的普及，自然资源条件的约束日益突出，新增空间不可能无限扩展，外延式发展拉动经济的道路已经走到了尽头。所以，节约和有效使用土地是高质发展绕不开的一条路子，集约化的改革不是一味追求更高容积率或者过度压缩公共空间和自然生态，而是追求功能适配、结构优化、效能提升。

2土地保护利用的现实梗阻

2.1耕地保护压力仍重

农田的保护是保证土地资源管理中的主要任务之一，在我国的人口多而地少的基本国情下，决定了我国农田资源的重要性、基础性以及不可替代性特点。虽然我国在农田保护政策方面已经取得了很大的进步和发展，但是受到经济发展的需求、项目建设的需求、农业产业结构调整以及农民搬迁等因素的影响，耕地保护的压力仍然很大。有的地方在工业园区、交通线网、城镇化和新农村建设过程中对用地的需求并没有降低，有的地方出于项目急迫、招商任务重或是为民解忧等考虑不自觉地放松了耕地保护力度。不仅存在耕地面积减少的危险，耕地质量降低及碎片化是另一类风险。新补充耕地多处于偏远地区，可能存在土壤条件差、排灌条件不便利、耕作不便等因素影响其替代原有优质耕地能力的发挥。

2.2建设用地利用偏粗

建设用地粗放利用是土地资源保护利用中的突出矛盾。部分地区在发展过程中形成了新增建设用地依赖，习惯通过扩园区、建新区、铺摊子承接项目，存量土地盘活和低效用地再开发动力不足。工业园区中存在批而未供、供而未用、用而未尽、低效运行等现象；部分城市新区建设速度快于人口和产业集聚速度，导致基础设施投入大、土地开发周期长、空间活力不足；部分农村建设用地闲置与城镇建设用地紧张并存，城乡建设用地结构不够协调。建设用地粗放利用具有隐蔽性。闲置土地容易被监管发现，低效用地却常以“仍在使用”的形式存在。部分企业占地规模较大但产出水平较低，厂房布局分散，建筑密度和容积率不合理，土地用途与产业发展方向不匹配。部分老旧工业区存在环境风险、消防隐患和功能混杂问题，但因权属复杂、利益协调难度大、改造成本高，长期处于低效状态。

2.2建设用地利用偏粗

土地利用和管理是重要课题，特别是建设用地粗放使用现象比较严重。有的地方重引进轻盘活，一味追求大拆大建搞新区，对存量土地盘活再利用、二次开发缺乏积极性，在工业园里，空置的土地很多，有很多已经分配了但是没有开工的。有的则是已利用却未被高效利用。另外，一些城市由于新型城区建设速度过快，而超前于人口及产业聚集速度，导致基础建设投资大、土地开发周期长以及活力不足等问题；还有一些乡村地区建设用地一方面存在闲置现象，另一方面面临城市建设用地短缺的问题。在这种状态下会出现城乡之间建设用地比例失调的现象。除此之外，建设用地的非合理使用往往难以发现，由于闲置的土地比较容易被监控，而表面仍在使用的低效用地往往掩藏在其中。

2.3生态修复衔接不足

土地生态损伤具有长期性和累积性。矿山开采、工程建设、废弃地堆放、过度垦殖、不合理采砂取土、污染排放和水土流失等活动，都会改变土地形态、土壤结构和生态功能。生态文明建设要求对受损土地实施修复治理，但在实际工作中，生态修复仍存在规划衔接不足、工程化倾向较强、后期管护薄弱和生态功能评估不够精准等问题。一些地方将土地生态修复简单理解为复绿工程，重视表层景观恢复，忽视土壤改良、水文连通、生境重建和生态系统稳定性。矿山修复中，如果只进行覆土绿化而不处理边坡稳定、排水系统、重金属风险和植被适应性，修复效果可能难以持续。河湖岸线整治中，如果只追求景观化硬质驳岸，可能削弱自然岸线生态功能。

2.4监管协同有待加强

土地资源保护利用涉及自然资源、农业农村、生态环境、住房城乡建设、水利、林草、发展改革、财政、审计、综合执法等多个部门。不同部门在规划、审批、监管、执法、修复和评价中承担不同职责，若信息共享不足、标准衔接不畅、责任边界不清，就容易出现监管空档和重复治理。土地问题往往具有跨部门属性，例如耕地“非农化”涉及用途管制和建设行为监管，耕地质量下降涉及农业生产和土壤环境管理，建设用地污染风险涉及土地供应和环境准入，矿山复垦涉及资源开发、生态修复和安全治理。基层治理能力不足也是重要制约。

3土地保护利用的优化策略

3.1守牢空间底线

生态文明建设视域下，土地资源保护利用应把国土空间规划作为基本依据，维护空间底线的严肃性和权威性。各地应在国土空间规划“一张图”基础上，将耕地保有量、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、历史文化保护线、灾害风险控制区等要求统一纳入空间治理平台，形成覆盖规划编制、项目选址、用地审批、建设监管和动态评估的闭环体系。任何土地开发利用活动都应先看是否符合规划、是否突破底线、是否具备资源环境承载条件。守牢空间底线需要提高规划实施刚性。对涉及永久基本农田、生态保护红线和重要生态空间的项目，应严格论证必要性、不可避让性和补救措施，防止以局部调整名义变相突破控制要求。对城镇开发边界外的零散建设，应强化用途管制和审批约束，避免城镇空间无序蔓延。对乡村建设，应以村庄规划为依据，引导农房建设、公共服务、产业配套和生态空间有序布局，防止占用优质耕地和破坏村庄肌理。

3.2提升耕地质量

耕地保护应从数量管控延伸到质量提升和生态维护。稳定耕地数量是基础，提升耕地质量是关键，维护耕地生态功能是长远保障。各地应将耕地保护任务落实到具体地块，建立耕地数量、质量、种植用途、污染风险和基础设施状况的综合台账。对优质耕地、集中连片耕地和永久基本农田，应实行更严格保护，减少非农业建设占用，确需占用的必须依法履行审批程序，并落实数量、质量和产能相当的补充要求。高标准农田建设是提升耕地质量的重要抓手。应结合区域水土条件、农业生产方式和田块格局，完善田、土、水、路、林、电、技、管综合配套，增强农田抗灾能力、机械化作业能力和稳定产出能力。高标准农田建设不能重建设轻管护，竣工后应明确管护主体、经费来源和维护责任，防止沟渠损毁、道路失修、设施闲置和地力下降。

3.3推进存量盘活

节约集约利用是缓解土地供需矛盾、降低生态占用压力的重要路径。各地应改变依赖新增建设用地的惯性，把存量土地盘活作为土地供给的重要来源。对批而未供、闲置土地、低效工业用地、低效商业用地、老旧厂区、城中村、老旧小区和闲置公共设施，应分类建立清单，明确处置方式、实施主体、时间安排和绩效目标。通过依法收回、协商置换、二次开发、复合利用、功能转换、整合提升等方式，提高土地利用效率。低效工业用地再开发应与产业转型结合。对不符合产业政策、产出效率低、污染风险高、安全隐患突出的用地，应通过腾退整治、转型升级和空间重构推动提质增效。对仍具备发展潜力的企业，可通过厂房改造、立体开发、弹性年期供地、标准厂房建设和产业链协同布局提高土地利用强度。

3.4完善修复监管

土地生态修复应坚持系统治理和自然恢复为主、人工修复为辅的原则。对矿山损毁土地、水土流失区、污染地块、退化湿地、废弃建设用地和生态脆弱区，应根据损伤类型、生态功能和后续用途制定差异化修复方案。矿山修复应统筹地形重塑、边坡稳定、土壤重构、植被恢复、水系治理和安全管控；污染地块再开发应严格开展土壤污染状况调查、风险评估和修复管控，确保符合后续用地功能要求；水土流失区应结合坡面治理、沟道治理、植被恢复和农业生产方式调整，提高土地生态稳定性。生态修复项目应避免“重工程、轻生态”的倾向。修复目标不能停留在表面复绿和景观美化，而要关注土壤质量、植被群落稳定性、生境连通性、水文过程恢复和生态系统服务功能提升。

结语：生态文明建设为土地资源保护利用提供了新的价值坐标和治理框架。土地不只是发展要素，也是生态系统的基础载体、粮食安全的根基和国土空间治理的核心对象。面对耕地保护压力、建设用地粗放利用、土地生态损伤和监管协同不足等现实问题，土地资源保护利用必须从单一开发逻辑转向系统治理逻辑，从重新增供给转向重存量提质，从重数量平衡转向数量、质量、生态协同保护。未来土地资源保护利用应以国土空间规划为统领，严守耕地保护红线、永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界；以耕地保护为核心，推动高标准农田建设、耕地质量提升和占补平衡规范化；以节约集约利用为导向，推进存量土地盘活、低效用地再开发和城乡建设用地结构优化。

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