法治框架下财政绩效管理赋能社会治理现代化的路径研究

陈素珍1、王敏1、户卿2、刘爽3

1菏泽市定陶区财政局  274100

2菏泽市定陶区财金投资集团有限公司  274100

3菏泽市定陶区交通运输局  274100

姓名:陈素珍，性别 ：女，籍贯：菏泽市定陶区， 民族：汉，职称 ：副高级会计师，研究方向：会计， 学历：本科  

摘要：随着我国经济进入低速增长阶段，财政收支矛盾日益突出，传统粗放型财政支出模式已难以适应新形势需求。在此背景下，本文以成本预算绩效管理为核心研究对象，结合山东省菏泽市定陶区财政改革实践，系统梳理了成本预算绩效管理的政策演进、理论内涵与实施路径。通过构建”成本定额标准—财政支出标准—公共服务标准”三位一体的标准体系，结合定陶区渗滤液处理项目、首创水务污水处理费项目等典型案例，深入分析了成本预算绩效管理在优化资源配置、提升资金使用效益、促进社会治理现代化等方面的实践成效。研究发现，法治化、标准化、全周期管理是推动财政绩效管理赋能社会治理现代化的关键路径，可为其他地区深化预算管理制度改革提供可复制的经验借鉴。

关键词：成本预算绩效管理；财政支出标准；社会治理现代化；法治财政；定陶实践

一、引言

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政收入增速放缓与刚性支出需求扩张的矛盾日益突出。根据财政部数据，2024年全国一般公共预算收入为219702.12亿元，比2023年增长1.3%；支出为284612.25亿元,增长3.6%,赤字40600亿元。在此背景下，传统“重投入、轻成本”的预算管理模式已难以适应新时代财政可持续发展要求。2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出“建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，将成本效益理念贯穿预算管理全过程。2025年政府工作报告进一步强调“开展零基预算改革试点，建立财政支出标准”，为深化预算管理制度改革指明了方向。山东省作为全国首批预算绩效管理综合试点省份，在成本预算绩效管理改革方面进行了积极探索。菏泽市定陶区自2022年起，以“降本增效”为目标，在全省率先开展成本预算绩效管理改革试点，通过建立“成本定额标准—财政支出标准—公共服务标准”体系，实现了财政资金配置从“规模导向”向“效益导向”的转变。本文以定陶区改革实践为研究对象，系统分析成本预算绩效管理赋能社会治理现代化的实现路径，具有重要的理论价值和实践意义。

二、成本预算绩效管理的法治基石与政策演进

成本预算绩效管理的推行并非偶然，而是经济社会发展的现实需求与法治政府建设的内在要求共同作用的结果。从中央到地方，一系列政策文件的出台，构建了其发展的法治框架，形成了“国家战略—顶层设计—地方实践”的完整政策链条。

（一）国家战略引领：将预算绩效纳入法治轨道

党的十九大报告首次将“全面实施绩效管理”提升至国家战略层面，明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，这一重要论述为预算绩效管理奠定了坚实的政治基础和明确的法治方向。2018年，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），标志着我国预算绩效管理进入全面实施阶段。该文件明确要求“更加注重结果导向、强调成本效益”，将成本理念正式融入预算管理的核心环节，为预算绩效管理的具体实施提供了政策依据和操作指南。“十四五”规划进一步细化了预算管理制度改革的要求，提出“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”，明确了改革的目标和重点。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）则从技术层面明确“建立分类分档的预算项目支出标准体系”，将支出标准作为预算编制的法定依据，为预算编制的科学性和规范性提供了有力保障。2025年政府工作报告中“开展中央部门零基预算改革试点”的部署，进一步强化了成本预算绩效与预算编制的深度融合，形成了“法治引领—制度保障—技术支撑”的国家层面改革逻辑，为全国范围内的预算绩效管理改革提供了宏观指导和政策支持。

（二）地方实践落地：山东“1+2”体系的法治探索

在中央政策的指引下，山东省积极行动，率先构建起具有地方特色的预算绩效法治体系。《山东省省级部门单位预算绩效管理办法》等文件形成了“1+2”顶层制度体系，明确提出“省级用3年时间、市县用5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的量化目标，为全省预算绩效管理改革提供了明确的时间表和路线图。2022年，山东省财政厅将成本管控作为改革的突破口，将其纳入全省30项重点改革任务，通过一系列具体措施推动成本预算绩效管理在全省全面推开，取得了阶段性成效。菏泽市及定陶区在此基础上，结合本地实际，形成了基层实践样本。定陶区制定了一系列配套制度，如《区级部门和单位成本预算绩效管理工作实施方案》等，构建起从项目入库到结果应用的全流程制度规范，为改革有序推进筑牢制度根基。此举将法治要求转化为具体的量化管理指标，有效打通了政策落地的“最后一公里”，为其他地区提供了可借鉴的经验。

三、成本预算绩效管理的核心内涵与治理价值

成本预算绩效管理并非简单的“降本增效”，而是以法治为遵循，以“成本—质量—效益”联动为核心的预算管理新模式。其内涵与价值远超传统预算管理，成为社会治理现代化的重要支撑。

（一）核心内涵：构建全流程成本管控闭环

成本预算绩效管理是指各级政府及部门运用成本绩效分析等方法，按照“绩效目标与投入成本、产出质量相匹配”的原则，实现对项目入库、预算编制、预算审核、预算执行、预算完成等各个环节的全流程管理。与传统预算绩效管理相比，其核心差异主要体现在以下三个维度：

1.绩效观升级。传统预算绩效管理往往侧重于合规达标，而成本预算绩效管理将绩效观深化为“物有所值”。以定陶区污水处理项目为例，通过全成本效益分析，对项目的各项成本进行详细分解，将单位处理价格调整至合理区间，并形成定额支出标准。这一举措不仅有效控制了财政补贴成本，还保障了污水处理的服务质量，实现了成本与效益的有机统一。

2.管理链延伸。成本预算绩效管理将成本管控贯穿于事前、事中、事后全过程。事前开展全成本核算，对项目的可行性进行充分评估，为预算编制提供科学依据；事中强化动态监控，实时掌握成本变动情况，及时发现并纠正偏差；事后将评价结果与预算挂钩，对项目进行全面总结和反馈，为后续项目提供经验教训。例如，巨野县图书馆项目通过分析近3年的历史成本，制定动态调整的运营经费标准，根据服务人次和群众满意度等因素，合理调整运营经费，确保资金的有效使用。

3.标准体系完善。成本预算绩效管理构建了“成本定额标准—财政支出标准—公共服务标准”三位一体的体系。这一体系明确了成本、支出和服务之间的量化关系，为预算编制、执行和评价提供了统一的标准。例如，山东省明确普通小学每生每年710元的生均公用经费基准定额，通过这一标准，实现了成本与服务质量的精准匹配，提高了财政资金的使用效益。

（二）治理价值：赋能社会治理现代化的三重作用

1.资源配置优化作用。通过成本效益分析，能够筛选出“性价比最高”的项目，将有限的财政资金优先保障民生等重点领域，有效解决财政收支矛盾。2024年，定陶区通过预算一体化系统审核项目1528个，通过开展财政重点绩效评价，压减资金797.31万元，将节省下来的资金用于民生改善等关键领域，提高了财政资金的使用效率，优化了资源配置结构。

2.公共服务提升作用。以成本定额保障服务质量，是成本预算绩效管理的重要目标之一。通过成本绩效分析，明确公共服务的质量标准和成本边界，确保在控制成本的前提下，提供高质量的公共服务。例如，巨野县图书馆通过成本核算，建立了“藏书更新成本—服务人次—群众满意度”的联动机制。根据这一机制，合理调整藏书更新频率和服务内容，2023年服务群众人次较上年提升20%，而运营成本控制在定额标准内，实现了公共服务质量和效益的双提升。

3.法治效能强化作用。将绩效评价结果与问责机制紧密结合，是成本预算绩效管理的重要保障。定陶区对评价结果为“中”的老旧小区改造项目，不仅核减了下年度预算，还督促整改问题12项。通过这种方式，实现了“花钱必问责”的法治要求，增强了政府部门的责任意识和法治观念，提高了财政资金使用的规范性和透明度。

四、法治框架下成本预算绩效管理的实践路径——基于山东及定陶的经验

结合山东省“试点先行、标准引领、科技赋能”的改革路径与定陶区的基层实践，成本预算绩效管理赋能社会治理现代化的核心路径可概括为“制度规范化、流程精细化、技术智能化、结果实效化”四个维度，每个维度均以法治为保障，以数据为支撑。

（一）制度规范化：构建权责清晰的法治保障体系

法治是成本预算绩效管理的核心保障，只有通过明确“权力清单”与“责任清单”，才能解决“谁来管、管什么、怎么问责”的问题，确保改革的有序推进。

1.完善顶层制度设计。参照山东省“1+2”体系，建立“基本制度+实施细则+操作指南”的制度层级，为成本预算绩效管理提供全面、系统的制度框架。定陶区制定《深化公共服务领域成本绩效管理改革实施方案》，明确财政部门、业务主管部门、第三方机构的职责分工。例如，财政局联合第三方机构标准制定，文旅局负责图书馆等项目的成本核算落实，各部门各司其职、协同配合，形成工作合力。

2.强化法治培训机制。将预算法、预算绩效管理相关法规纳入干部培训体系，提高干部的法治意识和依法理财能力。定陶区在2023年组织财政干部参加法治培训12场次，开展《行政处罚法》、预算法及预算绩效管理相关法规等专题培训，通过系统学习法律法规，增强干部的法律素养和业务能力。2024年组织旁听庭审活动，让干部直观感受法律的严肃性和约束力，进一步强化法治观念。

3.健全监督问责制度。将成本绩效结果纳入部门绩效考核，建立科学合理的考核评价体系，对成本绩效管理成效显著的部门给予表彰奖励，对工作不力的部门进行问责。定陶区对连续两年评价不达标的单位核减10%的预算额度，2024年对3个“中”等级部门开展专项督导，推动问题整改到位，形成有效的监督问责机制，确保成本预算绩效管理各项措施落到实处。

（二）流程精细化：打造全周期成本管控链条

以“项目全生命周期”为核心，将成本管控嵌入预算管理各环节，实现“每一笔资金都有成本核算、每一项支出都有绩效跟踪”，确保财政资金的安全和有效使用。

1.事前，成本分析前置，严把项目入库关：对新增项目开展成本绩效分析论证，综合考虑项目的必要性、可行性和成本效益等因素，为项目决策提供科学依据。对延续性项目进行历史成本复盘，分析项目成本的变化趋势和原因，总结经验教训，为后续项目预算编制提供参考。例如，定陶区新建养老中心项目，通过对比“自建—租赁—合作”三种方案的成本，综合分析建设成本、运营成本和维护成本等因素，选择租赁旧厂房改造方案，节约初期投入600万元。若预算申报突然上涨10%，则启动重点核查，分析成本上涨的原因，确保预算编制的合理性和准确性。

2.事中，动态监控预警，严控执行偏差：依托预算一体化系统，实时跟踪预算执行及绩效目标实施情况，建立动态监控机制。对项目执行过程中的成本支出进行实时监测，及时发现成本超支、支出进度不合理等问题，并发出预警信号。定陶区在2024年对1528个项目开展线上绩效运行监控，对超支比例超过5%的项目自动预警。例如，某公园智能升级项目申报1000万元，通过监控发现AR设施预算偏高，经过重新评估和调整，核减后批复680万元，同时明确“每日服务游客≥5000人次”的绩效目标，确保项目在控制成本的同时，实现预期的绩效目标。

3.事后，评价结果挂钩，形成闭环管理：建立“自评—复核—重点评价”三级体系，对项目绩效进行全面、客观、公正的评价。定陶区审核上年度459个项目的绩效自评报告，涉及资金19.54亿元，抽取8个部门进行复核，发现超标准支出问题23项，全部督促整改并与下年度预算挂钩。通过这种方式，形成绩效评价的闭环管理，将评价结果真正转化为改进管理、提高绩效的实际行动。

（三）技术智能化：以数字赋能提升管理效能

借助大数据、一体化系统等技术手段，解决传统管理中“数据分散、核算粗放”的问题，实现成本管理的精准化，提高管理效率和决策科学性。

1.构建一体化数据平台。依托预算管理一体化系统，整合项目库、资金流、成本数据等信息，实现数据的集中管理和共享。定陶区通过一体化系统，实现“绩效目标与预算编制同步录入、执行数据与监控系统实时对接”，2024年通过系统自动生成成本分析报告120份，提升工作效率40%。通过数据平台的建设，打破了数据壁垒，实现了数据的互联互通，为成本预算绩效管理提供了有力的数据支持。

2.建立动态调整机制。运用数据分析设定成本调整系数，根据市场价格波动、政策变化等因素，及时调整成本标准，确保成本标准的科学性和合理性。例如，山东省对修路项目制定“每公里成本×建材价格指数”的动态公式，当水泥价格上涨超过10%时自动触发标准更新，使成本标准能够及时反映市场变化，提高预算编制的准确性和灵活性。定陶区环卫项目通过对比“传统模式1元/㎡”与“智慧环卫0.8元/㎡”的成本数据，推动采用自动驾驶扫地车降本增效，实现了成本管理模式的创新和优化。

3.引入第三方智力支持。通过公开招标聘请第三方机构参与成本绩效分析充分利用第三方机构的专业优势和独立客观性，提高成本绩效分析的准确性和公正性。定陶区委托专业机构开展重点项目评价，2024年完成6个重点项目的成本效益分析，提出优化建议36条，其中“污水处理成本定额”等建议被纳入区级标准，为成本预算绩效管理提供了专业的智力支持。

（四）结果实效化：推动绩效与治理深度融合

成本预算绩效管理的最终目标是服务社会治理，需将评价结果转化为政策优化、服务提升的具体举措，实现绩效管理与社会治理的深度融合。

1.优化公共服务供给。以成本绩效管理结果为依据，调整公共服务供给模式，提高公共服务的供给效率和质量。定陶区通过分析老旧小区改造项目成本，将“全部外墙翻新”调整为“重点改造渗水墙面+使用节能涂料”，在节约资金800万元的同时，居民满意度从75%提升至88%。通过这种方式，实现了公共服务的精准供给，提高了财政资金的使用效益。

2.完善财政支出标准。将成本绩效分析结果转化为定额标准，为预算编制和项目管理提供科学依据。巨野县通过图书馆项目成本核算，制定“每千册藏书维护成本”“人均服务成本”等6项定额，为同类项目提供了参考标准。定陶区首创的污水处理项目成本标准，被菏泽市作为典型经验推广，促进了区域内财政支出标准的统一和规范。

3.强化社会监督。通过公开成本与绩效信息，接受公众监督，提高财政透明度和公信力。定陶区在政府网站公开30个重点项目的成本明细，如农村低保资金的发放标准、使用效益等，2024年收到群众咨询建议45条，推动政策优化5项。通过社会监督，增强了政府部门的责任意识和服务意识，促进了财政资金的合理使用和社会治理的良性发展。

五、存在的问题与优化方向

尽管山东及定陶区的实践取得显著成效，但在法治落地、技术应用、结果转化等方面仍存在不足，需针对性优化。

（一）现存主要问题

1.法治意识有待强化。部分部门存在“重投入轻绩效”的惯性思维，定陶区调研显示，30%的预算单位自评报告中对问题分析不足，存在被动应付现象。

2.标准体系尚不健全。部分领域缺乏统一的成本定额，如新兴的社区养老服务，定陶区尚未形成标准化成本核算方法，导致预算编制随意性较大。

3.技术应用深度不足。一体化系统的数据整合能力有待提升，部分项目的成本数据与业务数据脱节，如教育项目中“教师工资”与“学生服务人次”的联动分析不够精准。

4.结果应用刚性不够。部分结果应用真正影响预算安排，定陶区2024年有5个评价为“中”的项目，下年度预算仅核减5%，问责力度有待加强。

（二）优化方向

1.深化法治融合。将成本预算绩效要求纳入地方财政法规，明确“无成本绩效分析不立项、无绩效评价不拨款”的法定原则；定期开展“法治+绩效”专项督查，对违规单位严肃问责。、

2.完善标准体系。分领域制定成本定额，2025年前完成教育、医疗、养老等重点领域的标准编制；建立跨区域标准共享机制，借鉴山东省内先进地区经验。、

3.提升技术水平。升级财政预算一体化系统，增加“成本—绩效”联动分析模块；运用大数据技术构建风险预警模型，实现对超支、低效项目的自动识别。

4.强化结果刚性。健全完善“评价结果与预算安排直接挂钩”机制，对评价为“差”的项目坚决取消预算安排，对“优”的项目给予10%-15%的预算奖励，形成“激励与约束并重”的机制。

六、结论

法治框架下的成本预算绩效管理，是财政领域落实“依法治国”与“社会治理现代化”要求的重要实践。其核心逻辑在于以法治为保障，通过全流程成本管控实现财政资金“花得少、花得好、花出效益”，最终赋能公共服务提升与社会治理优化。山东及定陶区的实践表明，当成本预算绩效管理与制度建设、技术应用、结果问责深度融合时，能够有效破解财政收支矛盾，提升政府治理效能。

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