政策约束下国企地产公司盘活存量土地资源的战略与风控研究

易婷

长沙顺舟房地产开发有限责任公司 湖南省长沙市 410000

摘要：在当前房地产转型与国企聚焦主责主业的政策背景下，地方国企地产公司面临从市场化竞争转向盘活内部存量土地资源的战略需求。本文以某交通投资集团旗下地产公司为例，针对其持有的交通场站类存量土地，研究了战略性开发与风险管理路径。通过构建以“站场TOD综合开发”为核心、多模式协同的战略布局，重点剖析了土地调规、政企协同及财务管控等关键风险，并提出“规划前置、合作开发、动态风控”的全过程管理体系。结合典型项目实践，验证了该体系在盘活资产、控制风险方面的有效性，为同类企业转型发展提供了可借鉴的实践范式。

关键词：国企房地产；存量盘活；TOD开发；战略布局；风险管理

一、引言：政策新规与国企地产的战略转向

当前，中国房地产行业正经历从“增量扩张”向“存量运营”的深刻转型。在此背景下，各级国资委对国有企业提出“聚焦主责主业”的明确要求，严格控制非主业投资。这一政策导向使得众多依托特定集团背景的国企地产公司面临发展路径的根本性转变：传统的市场化土地获取渠道受限，必须转向盘活内部存量土地资源寻求新的发展空间^[1]。

本文以某交通投资集团旗下的A公司为典型案例，其所持有的交通场站类土地资源具有区位优越但功能单一、规模可观但开发受限的特点。在政策约束与资源禀赋的双重作用下，如何通过科学的战略布局激活这些存量资产，并构建与之匹配的风险管控体系，成为企业亟待解决的核心问题。

本研究旨在系统探讨国企地产公司在政策约束下的转型路径，重点分析存量土地资源的多元化开发模式选择，以及贯穿项目全周期的风险管理机制。通过对A公司实践案例的研究，力求为面临相似挑战的同类企业提供可借鉴的发展思路与管理范式，推动国企地产公司在新的政策环境与市场条件下实现高质量发展。

二、A公司资源禀赋与多元化战略布局模型

（一）资源基础与核心约束

A公司所依托的集团，在数十年的城市发展进程中，积累了规模庞大的交通基础设施资产，与之相伴的是大量划拨或协议取得的土地。这些土地资源构成了A公司转型发展的物质基础。经初步梳理，其存量土地资源呈现出以下几个鲜明特点：

1.资产规模大，分布广泛：土地资源总量达数千亩，遍布全市主要城区及下辖县市，为规模化、梯队化开发提供了可能。

2.区位价值高，但功能单一：多数地块位于城市建成区的核心区位或未来发展的关键节点，交通便利，周边配套成熟。然而，现状用途绝大多数被限定为交通设施功能，土地价值被严重低估^[2]。

3.权属与规划复杂：部分地块存在历史遗留的权属不清问题；土地性质多为划拨的交通设施用地（S3、S41等），若要进行市场化开发，必须经历漫长而复杂的调规变性程序^[1]。

4.开发约束条件多：场站用地二次开发，必须妥善解决原有公共交通功能的安置、迁移或升级问题，这往往意味着额外的成本投入和复杂的工程接口。

而最大的外部约束，来自于上级“不参与市场化竞拍”的明确指令。这一政策导向深刻重塑了A公司的发展轨迹，使其战略焦点从外部市场角逐，全面转向对内部存量资源的系统性盘活，由此确立了“向内挖掘”的战略核心。

（二）多元化战略布局模型构建

面对独特的资源禀赋与严苛的政策约束，A公司计划构建一个与自身优势紧密结合的多元化战略布局模型，旨在对存量资源进行系统性盘活与价值提升。该模型聚焦于不同类型地块的潜在价值，规划了差异化的开发路径。

1.主导型战略：核心枢纽站场“住宅综合开发”模式

此模式被规划为公司未来发展的核心支柱，主要适用于位于城市核心区、具备规划调整可行性的枢纽站场。其基本思路是通过“功能置换”，将原有交通功能迁移或进行立体复合化改造，释放土地资源，并推动土地性质向住宅或商住用途转变。

• 战略价值：此为盘活资产、支撑企业生存与发展的“压舱石”和“造血机”。成功实施此类项目，能为其他创新和公益类项目提供资金支持。
• 实施要点：关键在于攻克“功能迁移”和“土地调规”两大堡垒，需要极强的政企协同能力和顶层规划能力。

2.创新型战略：“交通+”产业融合开发模式

对于某些不具备纯住宅开发条件，但具备独特区位或产业协同优势的地块，应采用产业赋能模式。这包括：

• “交通+文旅/康养”：拟在毗邻交通枢纽或医疗资源的地块，引入酒店、旅游服务或康养业态，打造经营性综合体。
• “交通+物流/体育”：考虑在城郊或特定区域场站，植入现代物流、全民健身等符合区域需求的功能。
• 战略价值：该模式致力于推动公司从“开发商”向“运营服务商”转型，培育新的业务增长点，并与集团主业形成战略协同。
• 实施要点：强调“招商前置”，在投资决策前锁定核心运营合作伙伴，以定制化开发或收益分成模式降低风险。

3.稳健型战略：“站场+保障性住房”模式

此模式主要面向部分区县中心地块，或需要政策支持以实现稳定收益的项目，是公司履行社会责任与规避市场风险的重要途径。

• 战略价值：一是积极履行国企社会责任，塑造良好的品牌形象；二是能够享受政府在土地、税费、融资等方面的政策支持，项目收益虽薄但稳定，能有效对冲市场下行风险；三是为城市留住人才贡献力量，符合政策导向。
• 实施要点：该模式的推进，有赖于与地方政府及相关专业机构建立稳固的合作关系，确保项目能够纳入政策支持体系，实现社会效益与经济效益的平衡。

通过以上三大战略模型的组合运用，A公司可实现对存量资源的梯度开发和价值挖掘，构建“价值实现、产业培育、风险对冲”的多层次业务格局，为公司在新的政策环境下的可持续发展探索可行路径。

三、站场综合开发的全过程核心风险与应对策略

站场用地综合开发具有高度复杂性，其风险远高于常规地产项目。A公司在推进过程中，必须重点关注以下三大核心风险，并建立相应的应对机制。

（一）政策合规性风险：土地调规与功能认定

政策合规性是项目启动阶段的首要关卡，直接决定项目可行性。主要风险体现在：土地性质从交通设施用地转为经营性用地的审批流程复杂、周期漫长，通常需要6个月以上（甚至超过1年）；涉及自然资源和规划、交通运输、教育等多个职能部门的协调，沟通成本高；新增开发容量往往需要承担教育、绿地等配套建设义务，显著增加项目成本。

应对此风险，建议采取以下策略：一是建立高层协调机制，将项目开发需求与城市发展总体规划相衔接，争取将关键项目纳入政府重点工程清单，获得自上而下的支持。二是在调规前期集中攻关核心要件，优先完成与教育部门的配套协议、与交通主管部门的功能安置方案等前置条件的落实^[2]。三是依托专业智库资源，开展充分的技术论证，确保调规方案的合规性与科学性，为审批提供有力支撑。

（二）财务现金流风险：巨额投入与收益不确定性

此类项目普遍存在前期投入大、回收周期长、收益预期不稳定的特点。主要风险包括：场站拆迁、功能过渡、土地整理等前期成本高昂；土地出让金返还比例存在浮动空间，返还时间存在不确定性；资金沉淀成本高，财务压力大。

建议通过以下方式管控财务风险：在开发模式上，在开发模式上，积极引入品牌房企进行合作开发，采取参股合作、土地作价入股等方式，既降低自有资金投入，又借助合作方的专业能力提升项目效益。在收益保障上，对经营性项目应推行“招商前置”，在投资决策前争取锁定核心运营方，通过定制开发或收益分成模式稳定未来收益预期^[3]。同时，建立精细化的现金流测算模型，对项目全周期进行多情景压力测试，设定关键预警指标，实现风险的早期识别与干预。

（三）市场与运营风险：产品错配与去化困难

项目最终需要接受市场检验，面临的主要风险包括：商业、办公等业态在市场下行期去化缓慢；部分地块所在区域发展不成熟，住宅产品面临销售压力；运营类项目存在培育期长、收益不及预期的风险。

应对策略应着重于：在项目前期，基于深入的市场调研，优化业态配比，在政策允许范围内争取更有利于市场接受的规划条件。在产品定位上，紧扣目标客群需求，避免产品与市场脱节。对于去化困难的物业，应积极探索“工抵房”、整体转让予机构投资者、与企业洽谈团购等创新去化渠道，加速资金回笼。对持有运营的资产，应提前规划轻资产运营或证券化退出路径，建立灵活的资产处置机制^[3]。

通过建立“规划前置-合作开发-动态监控”的全流程风控体系，A公司能够将风险管理融入项目各阶段，为存量土地资源的安全、高效盘活提供坚实保障。

四、典型开发模式的规划路径与实施启示

基于A公司对不同类型地块的开发规划，可梳理出两条具有代表性的实施路径。这两种路径分别对应不同的资源禀赋、价值创造模式和风险管控重点，为同类企业提供了有益的参考。

模式一：核心枢纽“功能置换-住宅开发”模式分析

该模式主要规划应用于位于城市核心区、土地价值潜力巨大的大型交通枢纽地块。其基本思路是通过“功能置换”策略，将原有的交通站场功能整体迁移至城市外围或其他更合适的区域，从而释放出核心区的宝贵土地资源用于市场化开发。

在实施路径设计上，该模式强调三个关键环节：首先，借助政企协同将项目纳入城市重点工程，系统性地破解土地性质变更的政策难题；其次，采用参股合作开发模式，引入品牌房企负责开发，既保留收益分享权，又借助合作方专业优势分散开发与销售风险^[3]；最后，通过全周期精细化测算，预期实现土地增值收益和股权投资收益。此路径体现了“专业分工、优势互补”的合作理念，适合处置核心区位的优质资产。

模式二：“交通+旅游”融合开发规划路径

该模式主要针对那些毗邻重要交通枢纽、本身具备独特区位价值，但不适宜或不允许进行高强度住宅开发的地块。其核心规划理念是在保留并优化升级原有交通功能的基础上，通过适当的规划调整，引入酒店、旅游服务、特色商业等业态，打造一个功能复合的交旅融合综合体。

在实施路径设计上，该模式体现了明显的创新特征：采用“出地+合作方出资运营”的轻资产模式，A公司主要负责前期规划和资源整合，将具体建设和运营交由专业机构；通过招商前置，基于运营方专业意见优化设计，采用“保底+分成”收益模式锁定基本回报并保留增长红利；通过功能复合设计，实现交通与商业的协同增效^[5]。此路径着重发挥A公司的资源整合优势，将专业运营交给市场力量

两种路径展现了差异化的合作模式设计思路。模式一通过参股方式和合作方操盘实现风险可控的价值变现，模式二通过完全轻资产运营培育长期收益能力。这两种基于资源禀赋的多元规划思路，体现了A公司在不同项目中的差异化定位，也为其他国企盘活复杂存量资产提供了有价值的参考。需要指出的是，这些规划方案的实际效果仍需在项目实施过程中持续验证与优化。

五、结论与建议

（一）研究结论

本研究通过对A公司案例的深入剖析，得出以下结论：

1.战略转型是生存发展的必然选择。在政策严格限制市场化拿地的背景下，国企地产公司必须将发展重心从外部扩张转向内部挖潜，其核心竞争力体现为对存量资源的整合能力、政企协同能力及复杂项目运营能力。

2.差异化布局是价值最大化的关键路径。基于资源特性构建的“价值兑现型-产业融合型-风险对冲型”三级战略模型，为不同类型地块的开发提供了明确指引，实现了资源优化配置与风险有效分散^[1]。

3.全过程风控是项目成功的根本保障。站场综合开发特有的政策合规风险、财务风险和市场风险，要求建立“规划前置-合作开发-动态监控”的全流程风控体系，将风险管理融入项目各阶段。

（二）对策建议

基于研究结论，提出以下建议：

1.强化战略规划引领：建议建立存量土地资源分级评价体系，制定差异化开发标准，明确各类资源的开发时序与模式选择，形成”评估-规划-实施”的闭环管理体系。

2.完善风险管控机制：应建立项目全生命周期风控体系，重点完善土地调规的工作流程与合作开发的标准化合同范本，设立项目关键节点风险预警机制。

3.提升专业运营能力：需加强人才队伍建设，重点培养具备政策研究、资本运作和产业招商能力的复合型人才，同时探索建立与不同类型项目相适应的考核激励机制。

（三）未来展望

国企地产公司的转型是一个持续深化的过程。随着存量土地盘活实践的推进，未来可在以下方面进一步探索：一是深入研究资产证券化等创新融资方式，为存量资产盘活提供多元化资金支持；二是探索数字化管理工具在项目全周期管理中的应用，提升精细化运营水平；三是加强同类企业间的经验交流，形成可复制、可推广的存量土地开发模式，共同推进国企地产公司的转型升级和高质量发展。

参考文献：

[1]王晓敏，李启明.国有企业存量土地盘活路径与风险管控研究[J].建筑经济，2021,42(7):112-116.

[2]毛义华，李王辉.TOD模式下的城市土地综合开发与规划策略研究[J].城市规划，2022,46(4):23-30.

[3]徐虹，陈俊颖.合作开发模式在房地产项目中的风险管理[J].土木工程与管理学报，2021,38(3):156-161.

作者简介：易婷 1991年7月 女 湖南宁乡 汉 全日制本科 中级经济师 长沙顺舟房地产开发有限责任公司 研究方向：房地产投资、房地产营销管理

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