耕地保护现状问题及长效管控对策探析

唐雅莉   淮安市自然资源和规划局

摘要：耕地是保障国家粮食安全的核心资源，是农业可持续发展、社会稳定运行的根本基石。我国始终坚守18亿亩耕地红线，推行最严格的耕地保护制度，有效稳住了耕地基本盘。但在城镇化快速推进、农业结构调整与土地利用转型背景下，耕地非农化、非粮化、细碎化、质量退化等问题依然突出，短期管控多、长效治理弱的短板逐步显现，对粮食稳产保供造成潜在威胁。本文结合当前耕地保护工作实际，系统梳理耕地保护整体现状，深入剖析现存突出问题及深层成因，从制度建设、监管治理、质量提升、激励约束等方面提出长效管控对策，构建常态化、制度化、精细化的耕地保护治理体系。研究对筑牢耕地安全屏障、稳定粮食产能、推动耕地资源可持续利用具有重要实质性意义。

关键词：耕地保护；土地利用；非农化非粮化；耕地质量；长效管控

一、引言

粮食安全是国家安全的重要基础，耕地安全则是粮食安全的第一道防线。我国人多地少、耕地资源总量不足、人均占有量偏低的基本国情长期存在，随着城乡建设不断扩张、产业结构持续调整，耕地保护与开发利用的矛盾日益凸显。近年来，国家持续压实耕地保护党政同责，严格落实占补平衡、永久基本农田特殊保护等制度，有效遏制了耕地大规模流失态势，耕地总量总体保持稳定。

但从基层落地实效来看，耕地保护仍存在重数量、轻质量，重管控、轻长效的问题，部分区域耕地用途管控不严、撂荒闲置频发、地力退化严重、碎片化治理突出，传统突击式、运动式管控难以适应长期保护需求。因此，精准识别耕地保护现存短板，构建系统完善的长效管控机制，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，对稳定农业生产、保障粮食安全、推动乡村振兴具有重要现实意义。

二、我国耕地保护发展现状

当前我国耕地保护体系日趋完善，制度框架不断健全，整体呈现总量稳定、管控趋严、质量提升的发展态势。在数量管控方面，国家严格守住18亿亩耕地红线，全面划定永久基本农田，严控建设用地占用耕地，落实耕地占补平衡制度，实现耕地总量动态平衡。在监管体系方面，依托卫星遥感、无人机巡查、大数据监测等技术，构建全覆盖动态监管机制，有效查处违法占地、违规建设等行为。

在质量建设方面，各地持续推进高标准农田建设、耕地地力提升、盐碱地改良等工程，不断改善耕地生产条件，提升耕地综合产能。在制度层面，全面落实耕地保护党政同责，压实地方政府主体责任，将耕地保护成效纳入绩效考核，形成层层压实、逐级负责的治理格局。整体来看，我国耕地保护工作取得显著成效，有效筑牢了国家粮食安全的土地根基。

三、耕地保护现存突出问题

3.1 非农化、非粮化管控仍有漏洞

城镇化、工业化建设过程中，部分区域存在隐性占用耕地现象，违规建房、挖坑取土、私搭乱建等零星违法占地问题屡禁不止。同时，受经济效益驱动，部分农户将耕地改种果树、苗木、茶叶，或开挖鱼塘养殖，耕地种植用途偏离粮食生产主业，非粮化问题分散且隐蔽，日常排查难度大，长期累积导致粮食种植面积萎缩，影响区域粮食产能稳定。

3.2 耕地撂荒与细碎化问题突出

随着农村劳动力持续外流，部分偏远耕地交通不便、耕作成本高、收益偏低，出现季节性、常年性撂荒现象。同时，农村土地承包分户经营模式导致耕地地块细碎、布局零散，不利于规模化、机械化耕作，降低耕地利用效率。细碎化耕地管护难度大、整治成本高，难以开展高标准农田改造，制约耕地质量整体提升。

3.3 耕地质量退化态势未有效遏制

长期以来，部分农业生产存在化肥、农药过量施用现象，造成土壤板结、地力下降、有机质含量降低；部分耕地水土流失、风沙侵蚀问题突出，生态承载力持续弱化。此外，部分补充耕地存在重数量、轻质量的问题，新开垦耕地土层薄、肥力低、配套设施不完善，耕地整体质量未能实现稳步提升，出现占优补劣、质量失衡的情况。

3.4 长效管控机制尚不健全

当前耕地保护多以事后查处、专项整治为主，常态化、预防性管控不足。部分基层监管力量薄弱、巡查覆盖不全面，对零星、隐蔽性违规行为发现不及时。同时，耕地保护激励机制不完善，农户耕地保护积极性不高，重处罚、轻激励的治理模式难以形成全民参与、长效共治的良好格局。部门协同治理不足，存在监管碎片化、责任落实不到位等问题。

四、耕地保护长效管控对策

4.1 严格用途管制，遏制两化问题蔓延

严格落实耕地用途管制制度，细化耕地利用优先序，严禁永久基本农田非农化、严控一般耕地非粮化。建立常态化排查机制，依托卫星遥感与地面巡查相结合的方式，精准排查违规占用、耕地转型种植等问题，做到早发现、早制止、早整改。完善占补平衡机制，将各类耕地占用行为统一纳入管控范围，坚持补足补优，杜绝占优补劣、占多补少，守住耕地数量与质量双重底线。

4.2 盘活闲置资源，治理耕地撂荒细碎化

针对农村撂荒耕地，建立台账化管理，分类施策推进复耕复种。对交通便利、条件较好的撂荒地，通过土地流转、托管经营、合作社统一耕种等模式，推进规模化经营；对偏远零散耕地，结合实际开展整治改良，提升耕作条件。持续推进耕地细碎化整治，通过地块整合、农田规整、道路水利配套，优化耕地空间布局，提升机械化耕作水平与土地利用效率。

4.3 强化质量建设，提升耕地综合产能

持续推进高标准农田建设，完善农田水利、道路、防护设施，构建稳产高产、旱涝保收的高标准耕地体系。推广科学施肥、绿色防控、秸秆还田等生态耕作技术，减少化肥农药滥用，改良土壤结构、提升土壤有机质含量。建立耕地质量动态监测体系，定期开展地力评价，针对性开展退化耕地治理、盐碱地改良，稳步提升耕地质量等级，实现耕地可持续利用。

4.4 健全长效机制，构建多元共治体系

完善耕地保护党政同责、考核问责机制，细化各级政府、部门监管责任，将耕地保有量、质量提升、撂荒治理等指标纳入年度考核。健全激励机制，对耕地保护成效突出的乡镇、村集体及农户给予政策补贴与奖励，激发基层保护积极性。强化自然资源、农业农村、乡镇基层协同联动，形成常态化巡查、动态监测、联合执法、闭环整改的长效监管模式，同时加大宣传力度，提升群众耕地保护意识，营造全民护耕的良好氛围。

五、结论

耕地保护是保障国家粮食安全的基础性、长期性工程，关乎经济社会稳定与可持续发展。当前我国耕地保护在总量管控、制度建设上成效显著，但仍存在非农化非粮化管控不严、撂荒细碎化突出、耕地质量退化、长效治理不足等问题。新时代耕地保护工作必须摒弃短期整治思维，坚持数量、质量、生态三位一体保护，通过严格用途管制、盘活闲置耕地、强化质量提升、健全长效共治机制，全方位筑牢耕地保护屏障。构建常态化、精细化、制度化的长效管控体系，能够从根本上解决耕地利用乱象，稳定耕地产能，为保障国家粮食安全、推动农业高质量发展提供坚实的土地资源支撑。

参考文献

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