集体经营性建设用地入市对乡村产业发展的影响

戴进，梅河口市自然资源局，吉林省梅河口市 135000

摘要：集体经营性建设用地入市是深化土地制度改革的重要突破，为乡村产业注入新的空间和资本动能。该制度推动资源高效配置、资产价值释放及农户多元参与，重构了土地与产业之间的关系。入市政策实施以来，不同行业在空间布局、要素整合和利益联结方面呈现出显著差异，形成多元化的发展路径。文章聚焦入市机制对农业、制造业和服务业的具体影响，揭示其在优化产业结构、增强乡村发展韧性中的实际效应，并提出差异化政策支持的必要性。

关键词：集体经营性建设用地；乡村产业；制度创新；要素流动；利益联结

引言：

农村集体经营性建设用地是指经依法办理土地所有权登记的农村集体建设用地中，依据国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的土地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。” 集体经营性建设用地入市制度的推行，使农村土地要素首次具备了进入统一市场的法律通道，改变了长期以来“不能转、转不明”的制度困境。在实现资源流动与产权明晰的基础上，土地被重新嵌入到产业体系之中。本文拟聚焦该制度对乡村产业发展的多维作用路径，揭示其在资源配置、收益机制与产业结构重塑中的关键效应。

1 集体经营性建设用地入市的制度脉络与实践进展

1.1 政策演进与制度框架

党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，在用途管制前提下允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，为入市定下方向。2014年中办国办印发改革试点意见，2015年在33个县启动试点，形成权属确认、规划约束、交易规则、收益分配相互衔接的基本框架。2019年土地管理法修改自2020年起施行，集体经营性建设用地使用权逐步接轨国有建设用地使用权，为乡村产业集聚要素流动提供坚实制度基础。

1.2 地方实践差异与制度创新

在中央顶层设计引导下，各地围绕入市主体、供地方式、收益分配形成差异路径。浙江德清以就地入市为主，依托县级交易平台，突出农民在决策环节中的位置，探索股权量化和产业基金模式。江苏太仓强调同先进制造业园区协同，把集体经营性建设用地指标集中到产业集聚区，减轻村级单打独斗压力。广东顺德提出点状供地改革二十条，推动集体经营性建设用地同价同权入市，同步设置产业准入和生态约束，使土地制度创新贴近产业升级需求。

2 集体经营性建设用地入市对乡村产业发展的作用分析

2.1 土地资源优化配置机制

集体经营性建设用地入市改变了土地在城乡之间、村内各主体之间的流向方式，把原来封闭、零散的建设用地纳入统一市场。规划部门在县域层面统筹布局产业用地，将乡村产业园、农业加工区、乡村服务综合体嵌入村庄体系，原本分散在路边、宅旁的小厂小作坊逐渐向集聚区集中。资源从低效闲置地块向产出率更高的项目集中，建设强度和环境标准同步提升，乡村产业空间结构出现从“摊大饼”到“组团式”的变化。

2.2 资金与资产化增值效应

入市以后，土地使用权从“沉睡资源”转成可交易资产，增值收益不再只停留在账面。集体经济组织获得出让金、租金、红利等多元收入，能够筹措配套资金，引入冷链仓储、加工车间、物流节点等项目，产业链条愈加完整。部分地区将土地经营性收益量化为股份，村民以股领钱、以股入企，村级平台公司则持股参与园区开发，资产性收入在村级账户中持续累积，为后续产业升级提供长期资本。

2.3 农户参与与产业链链接

农户在集体经营性建设用地入市中的位置逐步从旁观走向参与，时而是表决者，时而是经营者。村庄在酝酿入市方案阶段，需要讲清项目类型、收益分配方式、岗位数量，农户据此作出选择。产业落地后，一部分人成为园区工人或经营主体，另一部分以土地、房屋、资金入股，和龙头企业、合作社组成利益共同体，既领工资，又分股金，自身缓慢嵌入从原料供应到产品销售的完整链条。

3 集体经营性建设用地入市对不同产业类型的具体影响

3.1 农业及农产品加工产业

在很多地区，入市后形成的产业园区首先承接的是农产品初加工和精深加工项目，粮油、果蔬、畜禽屠宰分级等环节有了稳定厂房和配套设施，冷链仓储、检验检测一步步补齐，农产品从地头到车间的距离缩短，损耗率下降，附加值抬升。柳州螺蛳粉原料基地、茶叶综合加工园等案例表明，集体经营性建设用地入市若同主导产业统筹安排，既能带动规模化订单生产，也能促成农户在种养、分拣、包装等环节找到稳定岗位，产业链条延伸到村口，农业不再停留在初级形态。

3.2 乡村制造业（轻工业）

轻工制造对厂房成本、用地灵活性格外敏感，传统园区门槛偏高，中小企业常被挡在外面。集体经营性建设用地入市后，一批标准厂房落在镇村结合部，租金水平相对合理，承接零部件加工、包装印刷、小家电组装等劳动密集型企业，新旧产业错位布局，缓解城市周边制造业“腾笼换鸟”的落地焦虑。湖南浏阳星辰·尚东产业小镇经验说明，若由集体以土地作价入股，同平台公司共建产业小镇，既盘活低效地块，又将制造业税源和就业机会锁定在本地，村级集体收入和农户工资收入在同一空间内叠加。

3.3 乡村服务业与特色产业

服务业对空间氛围和业态组合格外在意，入市改革为民宿、乡村餐饮、康养休闲、研学营地提供了合法用地渠道，村庄不再依靠“临时搭棚”承接客流，而是围绕集体建设用地做整体设计。上海松江“上海雅园”、部分山地村落的农旅综合体，把林地、农田周边集体经营性建设用地打包入市，形成集住宿、体验、培训一体的服务场景，游客停留时间明显拉长。政策文件逐步明确民宿、精品酒店等新业态的用地和行业身份后，乡村服务业从被动“借壳生存”转向有规可循，传统手工艺、地方美食等特色产业借助稳定空间载体，逐步成长为乡村产业名片。

4 结语

集体经营性建设用地入市正成为撬动乡村产业发展的关键抓手。其不仅带动土地资源重构，更撬动了资金、产业和组织模式的转化，为农业增效、制造转型和服务业拓展提供了现实支撑。不同地区在操作路径上形成了因地制宜的探索，呈现出多样化的制度响应。未来政策应聚焦“土地-产业-农民”三者之间的协同关系，构建更加灵活、可持续的制度供给体系，推动乡村产业走向融合、集聚与高质量发展。

参考文献：

• 吴正贵.浅谈集体经营性建设用地入市对乡村发展的影响[J].房地产世界,2021,(21):21-23.
• 杨亚炫.集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响研究[D].上海财经大学,2022.
• 王晓菁.集体经营性建设用地入市背景下的乡村产业空间特征与作用机制研究[D].南京工业大学,2024.

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